关于构筑与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系的思考

张修栋


第九届全国人大常委会执法检查组，在对《消防法》运行情况进行检查后，提出了"修改《消防法》进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系"的意见，国务院法制办已同意成立工作组，启动《消防法》的修改工作。在我国社会经济体制转轨、改制关键时期，消防法如何修改 ？消防法律体系如何构建？引起了全国消防工作者的高度关注。笔者作为消防工作者，最近也学习研究了法理学、宪法学、国家机关组织法和立法法，对构筑与社会主义市场经济体制相适应的消防法律体系也作了一些思考。
一、目前，我国消防法律体系不适应社会主义市场经济体制要求的表现
（一）消防法在国家法律体系中地位低下。按照宪法规定国家行政机关职权的行使要靠国家机关组织法进行调整，消防法作为部门特别行政法地位低下，它又规定了不该规定的政府等国家机关的行为，而我国还没有一部规定国家机关消防行为的组织法，所以说消防法的实施将大打折扣，以致出现国家机关的行政部门违反了消防法无可制约的尴尬局面。
（二）国务院消防行政法规方面处于空白，部委规章的法律地位受到质疑。国务院344号令出台以后，废止了原《化学危险品管理条例》，消防方面再没有国务院行政法规，这样给涉及两个部委以上消防工作的开展增加了难度。公安部虽然制定了几部消防方面的规章，但部委规章的法律地位受到质疑，因为立法法、行政复议法虽然把规章纳入法的范围，但在行政诉讼法第53条规定人民法院在审理案件时规章可以"参照"执行。这就是说，在立法层次和执行层次上承认规章的法律地位，但在最关键的诉讼阶段没有得到认可，这就使部委规章的执行力度大打折扣。
（三）《刑法》中消防责任事故罪定罪不科学。在现行《刑法》消防责任事故罪构成要件中，有一条是经公安消防机构通知逾期不改正，造成火灾事故的行为。这明确带有计划经济体制下的烙印，建议在修改《刑法》时对消防责任事故的构成要件重新设定，只要按照国家法律、法规规定负有消防职责的均可按照行为后果追究责任。
（四）消防法内容不全面，立法技术粗糙，可操作性差
1、现行消防法缺乏立法根据。 在我国，法律的制定要以宪法为根据，行政法规的制定则要以宪法、法律为依据。 现行消防法是1998年以国家主席令发布施行的法律，其立法根据当然应该是宪法。然而消防法在第一章总则中并没有此项内容，使人对其合法性和权威性产生怀疑，进而影响该法的实施和执行。
2、现行消防法规范的逻辑结构不够完整。规范是法的主要内容，完善法的内容特别需要完善法的结构，只有完整的结构才能支撑起完整的内容。法规范的逻辑结构通常是由行为模式和后果模式构成。行为模式表明行为人可以为或者不得为一定的行为等内容，后果模式则表明行为人违反该规定所产生的法律后果，给予什么样的惩罚。立法必须统筹兼顾，有一个行为模式，就必须有一个后果模式，不论它们是否体现在同一个规范、条文或法律中，二者是缺一不可的。在现行消防法中，存在大量只有行为模式而无后果模式的情况。例如，消防法第十条规定未经消防审核合格的工程建设部门不得发放施工许可证，事实上现在建设部门发放施工许可根本不过问是否经过消防审核合格，而他们又不负法律责任，这就容易给人造成一种印象：违反法律而不用承担法律责任。这不仅仅是我们立法技术不够完善的表现，也损害了法律的威严，增加了执行的难度。
3、法律责任的设置不符合科学原则。对一个违法行为设置什么样的法律责任，应当遵循科学的原则，即责罚相当或者罚足以消除违法行为造成的危害。消防法部分条款规定，可操作性差，规定失之于宽，失立于缓，处罚也较轻，可操作性不强。
4、消防法律体系设置的内容不全面。主要是未见有涉外方面的规范性条文，这将影响外资、外企的引进和消防产品的进口。如WTO的基本原则之一是国民待遇原则，而现行《消防法》的立法宗旨中，外企、外资、外商的消防安全并未纳入保护范围，而是"保护公民人身、公共财产和公民财产的安全"。进出口消防产品的监督管理尚无明确的法定依据；进出口货物的消防安全管理无明文规定。
（五）司法审查受到一定程度的限制。根据WTO有关司法审查的规定，成员方政府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等，将纳入到法院的司法审查范围。目前我国的《行政诉讼法》规定的受案范围中还不包含对抽象行政行为的审查，消防监督机构制定的一些事关管理相对人权益的规范性文件还无法进行司法审查。在火灾事故原因认定、责任认定等工作中还有行政终局决定的规定，直接排除了司法审查的可能性。
（六）国家现行消防技术标准滞后。我国正在使用的建筑设计防火规范是"处方式规范"。设计人员根据建筑物的情况"照方抓药"，从规范中直接选定设计参数和指标，但由于每座建筑的结构、用途及内部可燃物的种类、数量和分布情况均不一样，以及居住使用者的条件差异，按照规范统一规定的设计参数所作出的设计方案，并不一定是最科学合理的方案，难免出现达不到预期的消防安全水平，或因提供不必要的过度保护措施而增加建筑成本等情况。处方式规范和处方式设计方法在客观性和科学性上存在着相当大的局限性。 特别是加入WTO后，对外贸易量急剧增加，跨国公司越来越多，世界经济正逐渐成为一个整体，原来相互独立制订的"处方式"规范很难取得统一。我国现行的消防技术规范绝大多数都有溯及既往性，这些条款大都是强制性条款，还在不断修改和完善之中，修改后要求立即实施，且以往不符合新规定的都要进行整改，这就给当事人的消防安全权利造成了不稳定性，给外资企业在中国搞投资建设，适用技术标准带来了困难。不符合WTO规则对法制统一性、透明性和稳定性以及行政行为司法审查的基本要求。"处方式"规范将逐步成为国际贸易和经济发展的技术壁垒。
二、 目前，我国消防法律体系不适应社会主义市场经济体制要求的根源。
主要是因为我国法律体系羽翼不丰满，行政组织法立法滞后。现消防法起草仓促，颁布执行时间较短，加之社会转型、企业改制较快，适应市场经济体制的消防法律体系还没形成，消防法学科建设还处于起步阶段，消防法理学理论还不成熟，消防法立法技术研究还比较薄弱。
三、完善我国消防法律体系的建议
法律体系，是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个成体系化的有机联合的统一整体。消防法律体系是国家法律体系的重要组成部分，其理想化的要求是门类齐全、结构严密、内在协调。门类齐全是指在消防法律体系中，在宪法的统摄下，应该具备调整不同社会关系的一些最基本的法律，不能有缺漏；结构严密是指不但在整个消防法律体系内部要有一个严密的结构，而且各个法律部门内部也要形成一个由消防基本法律和与基本法律相配套的一系列法规、实施细则构成的完备结构。内在协调是指在消防法律体系中，一切法律都要服从宪法并与其保持协调一致，既普通法与根本法相协调，程序法与实体法相协调等。完善消防法律体系是一个复杂、漫长而循序渐进的过程，现阶段要把握行政立法哲理化、实用化、多样化的趋势，按照体系科学、内容稳定、全面推进、把握重点的原则，制定我国消防立法计划，坚持始终以消防法治实践的历程与国情纬度为客观依据，逐步完善消防法律体系。具体建议是：
（一）制定《中华人民共和国消防组织法》
按照宪法确定的民主和法制原则，任何行政机关的存在和行政职权的运作，都必须有组织法的依据。因此，我们建议在今后的十年内，参照日本、台湾等国家和地区的做法，结合我国国情和消防工作特点，特别是根据中央和地方职权的划分，尽快制定出台《中华人民共和国消防组织法》。明确不同类型和不同层次，包括政府与消防机构的职责和关系，各行政机关的职责和关系及与消防机构的关系，也包括公安消防机构管理体制的改革，使之与政府机构改革，国家行政机关改革相适应。
1、明确消防机构性质、隶属关系、体制、编制、职能、保障等根本性问题；
2、明确与消防职能有关的国家机关的消防职责、权利和义务；
3、明确机关、团体、企业、事业单位的消防职责、权利、义务；
4、明确多种形式的消防组织的地位、责任和义务；
5、明确公民的消防行为规范。
（二）做好《中华人民共和国消防法》的修改工作
从法律地位上讲，组织法一般在宪法体系，消防法为特别行政法在行政法体系。消防法应根据消防组织法对消防机构的职能全面规范，对国家有关部门违反消防组织法的行为设定法律责任。
从立法方法论的角度建议：
1、按照行政立法哲理化的要求，重新调整消防法的逻辑结构，对每一法条逐字推敲、逐条论证，确立消防专业术语的法学含义，使之形成完整的消防法学框架，丰富消防法理学的内容；
2、按照行政立法实用化的要求，针对每一消防行为进行认真研究，确立每一行为的模式，对每一行为进行动态性规范，合理设定法律责任、义务，增强应用的针对性、实用性；
3、按照行政立法多样化的要求，对涉及消防行为的全部活动，进行分析、科学分类，建立不同层次、不同类别、不同行业，适合各个操作层面的消防法律法规，丰富消防法律体系内容。
从消防行为涉及条款角度建议：
1、按照"违法必究"的宪法要求，去掉对消防违法行为处罚的前置程序，限制重大火灾隐患单位整改不力被处罚救济的时间、途径；制定国家行政机关违犯消防组织法行为的法律责任。
2、增加、完善公安消防机构内部执法程序，执法方式、执法公正、执法到位的内容，赋与消防部门强制执行权；
3、明确消防安全评估、抢险救援、火灾隐患、重大火灾隐患、火灾事故、火灾事故调查、建筑工程、消防设计、消防审核，公共聚集场所、公共娱乐场所等消防专业术语的法律含义及应遵循的原则，建立相应完整的科学的体系；
4、增加外企、外商、外资享受国民待遇的条款，补充对外企、外商的消防安全责任的规定和监督管理的条款；制定涉外消防法规，以补充消防法规涉外内容的空白；
5、调整建筑工程消防审核的机制。合理的管理模式应是由专业设计和咨询机构出具体题论证报告，消防部门组织保险、科研等资深专家进行判断讨论，最后由消防部门进行裁决判定，使消防监督部门从事务的直接参与者变为名符其实的审核者，提高消防审核的透明度、公正性，也可杜绝一些独断专行、以权管理等非科学的，甚至是腐败的现象发生。
（三）制定《中华人民共和国消防法实施细则》等行政法规
消防行政法规是对消防组织法、消防法的补充和完善。制定《中华人民共和国消防法实施细则》是对消防组织法、消防法在落实层面上进行细化，使每一行为操作更为具体可行。按照立法法的要求，凡某一行为涉及到两个部委以上的要提请国务院制定行政法规，建议有计划地制定《进出口消防产品监督管理规定》、《进出口货物的消防安全管理规定》、《社区消防管理规定》，制定《城市消防基础设施规划建设办法》、《消防安全评估办法》、《消防税征收办法》、制定《消防保险信贷条例》、《多种形式消防组织条例》、《开发区消防管理条例》。
（四）修改消防技术标准与国际标准接轨
一些西方发达国家国家在20世纪八九十年代提出了一种全新的革命性的建筑防火设计方法--性能化设计方法，以及与之相对应的性能规范(以性能要求为基础的建筑设计防火规范)。 性能规范和性能化设计方法的发展大大促进了消 防安全设计的科学化、合理化和成本效益最优化，也会 产生十分重大的社会效益和经济效益，对促进整个消防 科学技术的发展具有极为重要的意义。
从规范的模试上建议：我国也要投入巨额资金，开展性能化设计方法和性能规范方面的研究，为建立适合我国国情的性能化设计方法、制定我国的性能规范提供技术基础。其内容应包括如下五个方面：
1、安全目标：保护人员安全逃生和被救援；
2、功能要求：要求为达到上述目标而具备的功能。 如"所采用的疏散措施必须为人员逃离建筑物或无须暴 露于危险环境而到达安全区域提供足够的时间，以及为 消防人员进行救援和采取应急行动提供适当的途径" 等；
3、性能要求：详细说明如何满足功能要求，进而达到目标。包括有根据地确定安全出口数量和宽度、疏散距离、标志、防火灭火系统，并分析其作用和影响，以及人员在逃生能力方面的特征；
4、准则或基本准则：是性能要求与可行的解决方法之间的桥梁。这种联系为建立可行的性能设计方法和定量准则奠定了基础；
5、可行的解决方法：是用于实现性能要求进而达到规范目标的方法。不管是采用计算或测试的性能设计方法，还是采用处方式(规格式)的设计方法，或者是采用上述两种设计方法的组合，只要被分析确定是可行的方法就可以采用。为别具匠心的现代的独特的建筑设计提较为自由的领域，并能运用新的综合的防火技术合理地降低消防投资，使资金有效地投入最为需要的防火措施之中。
河南省新乡市人民政府


新乡市人民政府关于印发《新乡市新菜地开发基金征收管理使用办法》的通知

新政文〔２００６〕４２号

各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门:
　　《新乡市新菜地开发基金征收管理使用办法》已经市政府研究同意,现予印发,望遵照执行。


　　二○○六年三月十五日


　　新乡市新菜地开发基金征收管理使用办法


　　第一章总则
　　第一条为稳定本市蔬菜生产基地保护区,确保菜田面积,加强新菜地开发基金的征收管理和使用,根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省新菜地开发基金征收管理使用办法》等法律政策的规定,制定本办法。
　　第二条本办法所称新菜地开发基金是国家为了保障城市居民蔬菜供应,用于开发建设新菜地的专项基金。
　　本办法所称蔬菜生产基地保护区是指牧野区、红旗区、卫滨区、凤泉区及高新技术开发区所辖的所有耕地(包括坑塘)。２００３年以后区划调整新乡县归红旗区、卫滨区、凤泉区的村和卫辉市划归红旗区的村暂不列入蔬菜生产基地保护区。
　　第三条市蔬菜副食品办公室(以下简称市蔬菜办)负责新菜地开发基金的征收管理、使用和新菜地开发建设的规划与组织实施工作。
　　市政府相关部门应按各自职责配合做好与新菜地开发基金有关的工作。
　　第四条征占蔬菜生产基地保护区内耕地的任何单位和个人均应按规定缴纳新菜地开发基金,先补后征。
　　第五条市蔬菜办应会同市城市规划部门根据城市规划制定本市新菜地开发建设的总体规划、年度计划。
　　第二章基金征收
　　第六条新菜地开发基金由市蔬菜办负责统一征收。
　　第七条凡占用蔬菜生产基地保护区内耕地的所有工矿企业(含村办企业)、行政、事业单位都必须按规定标准缴纳新菜地开发基金。以租赁、联营等方式占用耕地的也应按规定缴纳新菜地开发基金。
　　任何单位和个人不得以任何理由擅自减免或拖欠。
　　第八条征收新菜地开发基金按以下程序办理:
　　(一)涉及占用蔬菜生产基地保护区耕地的建设项目,市城市规划部门在办理建设用地规划许可手续时,须通报市蔬菜办。
　　(二)建设用地单位持市城市规划部门出具的《建设用地规划许可证》及时到市蔬菜办按标准缴纳新菜地开发基金,市蔬菜办应出具缴费手续。
　　(三)市城市规划部门凭市蔬菜办出具的新菜地开发基金缴费手续方可办理《建筑工程规划许可证》,市国土主管部门凭市蔬菜办出具的新菜地开发基金缴费手续方可办理供地手续。
　　第九条新菜地开发基金按每亩２万元征收。
　　第十条有下列情况之一的,经市政府批准可以适当减免缴纳数额:(一)公益性建设项目;(二)国家明文规定予以减缴的项目;(三)市政府认为应该减免的项目。
　　第十一条申请减免新菜地开发基金的征地单位或个人,应向市蔬菜办提出书面申请并提交有关材料,市蔬菜办初审后提请市长办公会议研究。同意减免的,由市蔬菜办负责办理相关减免手续。
　　第十二条自１９９６年以来,征占近郊蔬菜基地(指新蔬办字〔１９９１〕第３号划定的范围)和蔬菜基地保护区(指新政文〔１９９８〕１７９号划定的范围)范围内的耕地且未缴纳新菜地开发基金的单位应主动补缴。未主动补缴的,由市蔬菜办依法追缴。
　　第三章基金管理
　　第十三条征收的新菜地开发基金按规定全额纳入市财政预算,实行收支两条线,专款专用,结余结转下年使用,任何单位和个人不得挪作它用。
　　第十四条基金征收使用部门应根据市财政部门的部署,汇总编制下年度基金预算。基金预算按规定程序报经批准后,由市财政部门及时批复。年度终了,应根据市财政部门要求及时编报基金决算。
　　第十五条征收新菜地开发基金应使用“河南省行政事业性收费(基金)专用票据”,按我市非税收入管理的有关规定征缴。
　　第四章基金使用
　　第十六条新菜地开发基金主要用于下列用途:(一)开发新菜地所必需的基础设施建设;(二)对老菜地基础设施的维修、完善和更新;(三)引进、试验、示范、推广蔬菜新品种及新技术和蔬菜生产技术培训;
　　(四)无公害、绿色食品、有机食品蔬菜基地及市场建设;
　　(五)与“菜篮子”工程建设有关的其他支出。
　　第十七条市蔬菜办应根据新菜地开发总体规划和年度计划,提出基金使用计划,经主管市长同意,报市政府批准后组织实施。
　　第十八条基金支出按照“先收后支”的原则办理。市财政部门应根据核定的支出预算和基金收入进度拨付款项。征收使用部门应按财政部门的要求及时报送基金收入、支出情况报表和文字说明。
　　第十九条市蔬菜办、市财政部门及有关单位应加强对基金支出管理,建立健全财务制度,严格会计核算程序,确保基金按规定的用途合理使用。
　　第五章基金的监督管理
　　第二十条市蔬菜办应加强对新菜地开发基金征收使用管理,并会同市有关部门定期对占用菜地情况进行检查,及时查处漏缴、逃缴基金的行为。
　　第二十一条市财政、审计等部门应加强对新菜地开发基金征收、使用情况定期不定期的检查,保证基金按要求及时足额征收和按规定用途使用。
　　第二十二条占地单位和个人未缴纳新菜地开发基金而擅自占用蔬菜生产保护区耕地或伪造缴纳手续骗取用地的,加倍征收新菜地开发基金,并依法追究有关单位和有关人员的责任。
　　第二十三条违反本办法规定,有下列行为之一的,对直接责任人和负有责任的主管人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
　　(一)越权批准征用蔬菜基地的;
　　(二)为未缴新菜地开发基金的单位或个人办理许可手续的;
　　(三)违法批准免缴、减缴新菜地开发基金的;
　　(四)截留、挪用新菜地开发基金的。
　　第六章附则
　　第二十四条本办法实施中的具体问题由市蔬菜副食品办公室和市财政局负责解释。
　　第二十五条本办法自２００６年３月１５日起施行。以前我市有关规定与本办法不一致的,以本办法为准。