农业部


农业系统内部审计工作规定
1996年9月13日，农业部


第一条 根据《中华人民共和国审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》，结合农业系统实际情况，制定本规定。
第二条 农业系统（包括农业、畜牧、水产、农垦、农机、乡镇企业系统管理部门及其所属单位，下同）内部审计是部门、单位实施内部监督，依法检查会计账目及相关资产，监督财务收支真实、合法、效益的活动。
农业系统各级管理部门及其所属企业、事业单位依法实行内部审计制度，以加强内部管理和监督，遵守国家财经法规，促进廉政建设，维护单位合法权益，改善经营管理，提高经济效益。
第三条 农业系统下列单位，应当设立独立的内部审计机构：
（一）审计机关未设派出机构的省（自治区、直辖市及计划单列市）、市（地）人民政府农业主管部门；财务收支金额较大或者所属的单位较多的县人民政府农业主管部门。
（二）国有大中型企业。
（三）国有资产占控股地位或者主导地位的大中型企业。
（四）财务收支金额较大、机构规格较高和所属单位较多的国家事业单位。
（五）国家大型建设项目的建设单位。
（六）其他需要设立内审机构的单位。
其他单位，应设置专职或兼职内部审计人员。
省（区、市）级及计划单列市人民政府各农业主管厅、局，大中型企业，财务收支金额较大、规格较高和所属单位较多的事业单位，可根据需要，设立总审计师，协助部门、单位领导管理内部审计工作。
第四条 内部审计机构在本部门、本单位主要负责人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，以及本部门、本单位的规章制度，对本单位及所属单位的财务收支、经济活动及其效益进行内部审计监督，独立行使内部审计监督权，对本单位领导负责并报告工作。
第五条 审计署驻农业部审计局负责组织领导农业部所属单位的内部审计工作，负责指导、监督全国农业系统内部审计业务工作。地方人民政府审计机关驻农业主管部门审计机构，负责组织领导本部门所属单位内部审计工作，指导、监督本系统内部审计业务工作。具体职责是：
（一）按照法律、法规和各级政府以及上级主管部门的要求，起草本系统（行业）内部审计规章制度，经驻在部门批准后颁布实施。
（二）指导、监督所属部门、单位建立健全内部审计机构，配备内部审计人员，健全内部审计制度。
（三）指导、监督所属部门、单位内部审计机构和审计人员依照有关法规和制度进行内部审计工作，保障其独立行使内部审计监督权。
（四）组织所属部门、单位和系统（行业）开展内部审计理论研究，培训内部审计人员。
（五）组织总结、交流内部审计工作经验，表彰内部审计先进单位和个人。
（六）根据情况，可以将其审计范围内的审计事项授权或委托所属部门、单位审计机构进行审计。
内部审计机构应当接受驻部门审计机构的领导，接受审计机关的业务指导和监督。
第六条 部门和单位的内部审计机构负责领导所属单位的内部审计工作，主要职责是：
（一）依照国家的法律、法规和上级主管部门的有关规定，起草部门、单位内部审计工作规章制度。
（二）指导所属单位按照规定建立健全内部审计机构，配备内部审计人员，优化审计人员专业结构，完善内部约束机制。
（三）指导所属单位内部审计机构和审计人员按照有关规定进行内部审计工作，独立行使内部审计监督权。
（四）组织所属单位开展内部审计理论研究，培训内部审计人员。
（五）总结、交流内部审计工作经验，表彰内部审计先进单位和个人。
（六）根据情况，可以将审计范围的内部审计事项授权或委托所属单位进行审计，可以组织专题审计、联合审计。
部门和单位的内部审计机构，应当接受上级审计机关的业务指导与监督。
第七条 内部审计机构，对本单位及所属单位的下列事项进行审计：
（一）财务计划或者单位预算的执行和决算。
（二）财务收支及其有关的经济活动。
（三）国有资产的真实、完整和保值增值。
（四）综合或专项的经济效益。
（五）农业专项资金（含配套资金）的使用与管理。
（六）内部控制制度。
（七）承包经营、租赁经营、合资合作项目经营期间和法人代表、单位负责人的离任等的经济责任。
（八）建设项目预（概）算、决算。
（九）国家财经法规和部门、单位规章制度的执行。
（十）其他审计事项。
根据情况，可以采取就地审计、报送审计或联合审计等方式进行。要防止重复审计。
第八条 农业系统内部审计机构，对本部门、本单位所属的驻境外单位；本部门、本单位与境内、外经济组织兴办合资、合作经营企业，以及合作项目等的合同执行情况；投入资金财产的经营状况及其效益，依照有关规定，进行审计监督。
第九条 农业系统部门内部审计机构，对行业经济管理中的专项资金和重要财务收支问题，开展行业审计或审计调查。
农业系统专项资金和重要财务收支问题的审计或审计调查，实行分级组织实施办法。全国农业系统（行业）的专项资金和重要财务收支问题的审计或审计调查，由驻农业部审计局负责组织实施；地方农业系统（行业）的专项资金和重要财务收支问题的审计或审计调查，由省级主管部门审计机构负责组织实施。
第十条 农业系统内部审计的工作成果，经测评后，可以作为审计机关、社会审计组织等工作的参考依据。
第十一条 在审计管辖范围内，内部审计机构的主要权限是：
（一）根据内部审计工作的需要，要求有关单位按时报送计划、预算、决算、报表和有关文件、资料等。
（二）审核凭证、账表、决算，检查资金和财产，检测财务会计软件，查阅有关文件和资料。
（三）参加部门、单位的年度计划、预决算、基建项目、对外投资、联营合资合作等的研究和立项经济活动的有关会议。
（四）对审计涉及的有关事项进行调查，并索取有关文件、资料等证明材料。
（五）对正在进行的严重违反财经法规、损失浪费的行为，报部门或单位领导人同意后，作出临时制止决定。
（六）对阻挠、妨碍审计工作，以及拒绝提供有关资料的，经部门、单位领导人批准，可以采取必要的临时措施，并追究有关人员的责任。
（七）提出改进管理、提高效益的建议和纠正、处理违反财经法规行为的意见，经领导人批准下达审计结论和处理决定。
（八）对严重违反财经法规、严重损失浪费行为的直接责任人员，向领导人或有关部门提出处理的建议，并按有关规定，向上级内部审计机构或者审计机关反映。
（九）部门、单位可以在管理权限范围内，授予内部审计机构对违反财经法规的经济处理和处罚权限。处理和处罚款项，交同级财务部门或部门、单位领导批准的部门管理。
（十）对严格遵守和维护财经法规的单位和个人，向部门、单位领导人提出给予表彰和奖励的建议。
第十二条 内部审计工作的主要程序。
（一）根据上级部署和本部门、本单位的具体情况，拟订审计项目计划，报经本部门、本单位领导人批准后实施。
（二）实施审计前，应当通知被审计单位。
（三）对审计中发现的问题，可随时向有关单位和人员提出改进的建议。审计终结，提出审计报告，征求被审计单位的意见，报送本单位领导人审批。经批准的审计意见书和审计决定，送达被审计单位，被审计单位必须执行审计决定。
（四）对重要审计项目进行后续审计，检查采纳审计意见和执行审计决定的情况。
（五）被审计单位对审计意见书和审计决定如有异议，可以向内部审计机构所在单位领导人提出，该领导人应当及时处理。
第十三条 内部审计机构对办理的审计事项，应当建立审计档案，按照规定实行规范化管理。
第十四条 内部审计机构履行职责所必需的经费，应当列入部门、单位年度经费预算内予以保证。开展内部审计工作的设备和手段，应当根据实际需要予以配置。
第十五条 各级内部审计机构负责人，按照干部管理权限的规定任免。在任免前应事先征求上一级审计主管部门或单位的意见。
内部审计人员应当具备与其从事审计工作相适应的政治素质、专业知识和技能。
内部审计人员专业技术职务资格的考评和聘任，按照有关规定执行。
第十六条 内部审计人员应当依法审计，忠于职守，坚持原则，客观公正，廉洁奉公，保守秘密；不得滥用职权，徇私舞弊，泄露秘密，玩忽职守。
内部审计人员依法行使职权受法律保护，任何组织和个人不得打击报复。对于打击报复审计人员的，应视情节给以适当处分。构成犯罪的，应移交司法部门追究法律责任。
第十七条 对违反本规定的单位和个人，由其主管部门或单位在法定职权范围内，根据情节轻重，给予行政处分或经济处罚，或者提请有关部门处理。
第十八条 农业系统非国有经济组织的内部审计工作，可参照本规定的有关条款执行。
第十九条 各部门、各单位可以根据本规定制定具体实施办法。
第二十条 本规定由中华人民共和国农业部负责解释。
第二十一条 本规定自发布之日起施行。1990年7月12日发布的《农业系统内部审计规定》同时废止。


　　【内容摘要】随着我国农村政治体制改革的不断深化，村民自治制度获得了长足的发展，同时也暴露出许多不容忽视的问题。当前村民自治体内越来越多的自治权利受到侵害，权力救济和行政救济等途径凸显出越来越多的局限性。笔者认为应当尽快建立和完善符合我国国情的村民自治权利司法救济制度，从而保障村民实现自治中的各项权利，促进村民自治的健康发展。

　　
　　村民自治是具有中国特色的基层政治治理制度，是农村村民自我服务、自我管理、自我教育、自我约束、自我发展的理性选择。村民自治作为农村的一项民主制度，通过1998年11月4日的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）得以确立并迅速发展。目前，我国村民自治制度已基本成型，并逐渐成为农民民主参与社会管理的最有效途径和最典型表现。但是，回顾村民自治的发展历程，我们发现，村民自治的法治之路依然漫长，村民自治权利频遭侵扰的客观现实依然持续存在。实践中的诸多案例也显示，我国村民自治制度运行过程中，存在着一系列内部及外部的权利与权力的对立与冲突问题，法律调整的真空地带大量存在。尤其是自治权利受到侵犯时却得不到及时有效救济。这些现象不仅侵害了公民的权利，阻碍了农村民主政治的发展，也严重影响了农村的社会稳定和社会主义新农村建设。

　　一、村民自治中权利被侵犯的情形

　　村民自治中的权利包括参与权、选举权、被选举权、监督权、举报权、罢免权和法定基本权利不受侵犯的权利。[1]当前在村民自治体内，村民权利被侵犯的情形主要表现在以下十个方面：①村民委员会成员被非法撤换、停职、诫免；②无序竞争现象比如贿选有增多趋势；③操纵选举、砸票箱、撕毁选票等破坏选举的行为；[2]④政府、村党支部或者村民自治体擅自“为民作主”；⑤政府或有关部门越俎代庖或者上收农民民主权利，推行“村财乡管”；⑥在决定村干部工资补贴、集体收益分配、村庄撤并、新农村建设资金项目等重大问题时，忽视农民的参与权、决策权；⑦宗族、派性势力干扰村务管理；⑧村干部以权谋私、违法违纪；⑨因罢免程序设置不合理，罢免不称职的村民自治体成员存在较大难度；⑩政务公开与村务公开缺少衔接与配合等。[3]

　　《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。但作为全国村民自治先进市的湖北省潜江市，自1999年9月28日第四届村民委员会换届选举以来，截至2002年5月1日，被乡镇党委和政府非法撤换的村民委员会干部达619人，涉及269个村，占全市的81.75%，其中187个村的村民委员会主任被非法撤换，占56.8%。[4]

　　案例1　2003年8月18日，福建省晋江市龙湖镇湖北村举行村民委员会换届选举，非正式候选人庄文呈在“另选他人”一栏中胜出，获得1247张选票，超过总票数的一半，当选为新一届村民委员会主任。8月20日，镇政府以“本次选举存在代领、代填选票现象”为由，宣布这次选举结果无效，决定安排重新选举。镇政府的决定一公布，村民们一片哗然。这位“民选”的村委会主任对官方的认定不服，决心要讨个说法，于是踏上了漫长的维权之路。遗憾的是庄文呈所有的反映、申诉、控告，均无果而终。[5]

　　村民自治的一项重要内容就是由村民决定村集体经济所得收益的分配使用问题以及社会保障金、土地出让金、集体资产股权分配以及各种集体福利等利益分配问题。是不是村民、享受不享受村民的待遇，就成为问题争论的焦点。当前，丧失村民资格和待遇，是部分农村妇女合法权利受损害的主要表现形式。一些地方在村规民约中存在对有女无子户的歧视条款，作出了“多子家庭娶媳可全部落户，而有女无子户招婿只准一个落户”等歧视性规定。有的地方干脆在村规民约的制订过程中，就剥夺了妇女代表的参与权，以致于妇女的呼声根本无法得到反映。如何保护少数弱势群体，给他们在利益分配中一定的利益表达权和利益诉求通道，是考验我们新农村建设成效的一个重要问题。

　　案例2　湖南省平江县南江镇桥市村的村规民约规定：出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和生产经营权，不能享受征用土地的安置补助费；离婚女性不管是否改嫁，户口是否迁出，田土一律调整；男到女家，男的不参与田土分配。由于这几条村规民约的桎梏，使该村60多名出嫁女多年来不能参与该村因土地征收而获得的收益分配。几年来，她们一直不停地上访和起诉，但问题一直未能得到解决。[6]

　　二、村民自治权利司法救济的必要性

　　当前，村民自治中的权利救济途径主要有四种：村民自治体自身对村民受侵害的权利进行的私力救济；乡镇政府对受侵害的权利进行的行政救济；乡镇人大对受侵害的权利进行的权力救济；人民法院对受侵害的权利进行的司法救济。村民自治中权利的前三种救济模式各有其长处，但却同时都存在局限性。

　　村民自治体内部私立救济的局限性。村民委员会作为村民自治体的主体，在发生纠纷时，其本身可能就是矛盾体的一方，让村民委员会成为“自己的法官”，既违反公正原则，也不能使矛盾得以有效解决，因为村民委员会无法站在完全中立的立场去处理和解决问题；同时由于村民自治体私立救济所依据的主要是内部的自治章程和村规民约，对双方不能产生有效约束力，往往不能发挥应有作用，不仅使得私立救济落空，而且极有可能导致矛盾进一步激化。

　　权力机关救济的局限性。权力机关的救济虽然具有权威性，但救济手段少，产生效力时间长，而且权力机关所能救济的权利类型数量有限，不足以救济所有的村民自治。另外权力机关作为制定规则的机关，大多是间接救济手段，不可能对具体的案件和纠纷直接进行权利救济，只能对村规民约等自治章程的合法性进行审查。

　　行政机关权利救济的局限性。通过上级行政机关纠正下级行政机关违法、错误决定这种内部行政监督方式来救济村民自治，虽然克服了权力机关救济模式的许多缺陷，如救济迅速、快捷，救济手段多种多样，而且大多是直接救济手段，可以立竿见影，但最大的缺点在于难以保证其公正性。乡镇级政府作为村民委员会的上级主管机关，在许多纠纷中常常是一方当事人，同时行政机关权利救济不具有终局性，极易引发上访问题。

　　鉴于私立救济、行政救济和权力救济所体现出的局限性，笔者认为有必要建立和完善村民自治的司法救济。原因有以下四个方面：

　　第一，司法救济能够保障自治权利得以顺利实现。有权利必有救济，公力的司法救济是社会最重要的权利救济方法。[7]根据“无救济即无权利”的原则，宪政要求建立和加强“一切权利皆为可诉”的制度。但仅有立法上的规定不足以保障村民自治的顺利进行，司法机关应依法治精神，将村民自治权纳入司法救济之列。村民自治权既为法定权利，司法机关就有给予司法救济的义务，将纸上的法律变为司法上的事实，让村民自治中涉及的每一项权利都能通过司法寻求救济，这样才能保证村民自治权利的顺利实现。

　　第二，司法救济可以防止村民自治权利的滥用。作为熟悉法律的法官，其对国家机关违法干预、侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为有着敏锐的洞察力和辨别力。对上述相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责。当村民自治体或村民代表提起诉讼，请求人民法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责时，人民法院可以通过诉讼这道最后防线使得自治权利得到实现。

　　第三，司法救济帮助村民提高法律意识。当前，我国村民的法治意识淡薄、法律意识不强。培养村民法律意识是建设社会主义法治国家及建设社会主义新农村的必然要求。村民自治中权利的司法救济制度借助开庭审理和裁判，通过公正判决和强有力的执行措施，通过宣传现代民主意识，强化法律在乡村社会的影响，树立法律和司法机关在自治村民心目中的威信，对于我国建设社会主义法治国家及社会主义新农村建设具有重大的实践指导意义，同时程序性较强的司法救济能够剥离自治村民对行政权的过分依赖，有利于村民自治向法治化进程发展。

　　第四，司法救济是法理要求和现实需要。人民法院是现代民主法治国家中最主要的权利救济机关，包含政治权利在内的几乎所有的权利都可以通过司法机关予以救济，这种救济模式具有高度的权威性和稳定性，具有不可比拟的公正性，是一种终局性的救济措施，被称之为“权利救济的最后一道防线”。在村民自治中，村民自治权利被虚化和置空的现象相当严重，有的乡镇政府抵制或变通执行《村民委员会组织法》，盘剥村民的各项自治权利，如前述案例中的随意撤换民选村民委员会主任，随意认定选举结果无效，运用行政权力干预村内事务等等。由于权力机关救济和行政机关救济在实践中存在诸多问题，难以保证救济的有效性、公正性和权威性，使得目前对村民自治权的救济形同虚设，因此，广大村民迫切需要司法机关提供公正和终局的司法救济。[8]

　　　三、建立和完善村民自治权利的司法救济体系

　　（一）建立健全法律制度，扩充司法救济规定

　　村民自治中出现的带有普遍性的问题亟待立法加以解决，否则现实生活中每天都可能发生农民的权利因为不完善的法律制度而受到损害的现象。在推进村民自治实践中，始终要把村民自治与法律建设、制度建设相结合，把完善村民自治的配套法律法规、建立健全相关的村民自治制度作为重要任务来抓，使民主在法制范围内进行。笔者建议尽快修改《村民委员会组织法》，增加司法救济相关规定，对干预依法属于村民自治范围内事项的，村民可以向人民法院提起诉讼；对国家机关违法干预、侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼，请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼得到保障；同时建议最高人民法院出台相应的司法解释，针对村民自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定；相关的诉讼程序法作出相应的修改与完善，以有效解决村民自治诉讼程序与其他三大诉讼程序如何衔接问题。

　　（二）拓展村民自治权司法救济的程序方式

　　案例3　2002年8月，北京市房山区大石窝镇惠南庄村民选村民委员会主任王华及2名村民委员会成员因要求村务公开，被大石窝镇镇政府有关人员停止职务。王华分别向北京市房山区法院、北京市一中院、北京市高级人民法院提起起诉、上诉、申述，状告“大石窝镇镇政府的具体行政行为违法，侵犯了村民的村民自治权利”，但三级法院均以“此案不属于行政诉讼的受案范围为由”，不予受理。王华后又向最高人民法院提出申述。此案无果而终，王华曾被镇政府免掉职务而得不到合理答复。[9]2007年6月，通过村民选举，王华第三次当选该村村民委员会主任。王华的再次当选，证明了镇政府不该停他的职，以此“洗刷停职污名”。

　　从这一典型案例可以看出，王华的自治权利在被侵害时因为法律依据的缺失而得不到及时有效的救济。目前，在我国提起诉讼的程序方式包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼，村民自治权属于宪法赋予的政治权利，除去那些纯属村民个人与村民自治体之间的民事纠纷可以按照民事诉讼程序解决外，村民自治冲突的诉讼救济实际上无法落实在我国现行诉讼法体系中。村民自治权不是民事权利，通过民事诉讼加以救济在法理上解释不通；村民自治权也不是行政权力，村民个体权利在自治体内受到侵害同样无法启动行政诉讼程序得以救济。但考虑到村民与自治体之间存在管理与被管理的关系，因此，在村民与自治体发生纠纷时，笔者认为可通过修改《行政诉讼法》来容纳村民自治权的诉讼救济程序，考虑增加有关村民自治司法救济程序的规定或特别规定。换言之，对于村民与乡镇政府部门之间发生的有关自治权纠纷或村民委员会与乡镇政府部门发生的有关自治权的纠纷，不再拘限于传统的具体行政行为的界定，允许村民或村民委员会提起行政诉讼。这对于遏制政府恣意干预村民自治，保障村民切实享有基层民主具有十分重要的意义。

　　（三）扩大《民事诉讼法》选举诉讼程序范围