我国农民权益保护与农村社区发展基本法律问题研究综述

李长健,李　伟,薛报春

( 华中农业大学文法学院 ,湖北武汉 　430070)

　　[摘要]近年来 ,我国学术界在有关“农民权益”与“农 导致中国农村问题产生的历史与现实原因具有高村社区”的具体内涵 ,农民权益保护与农村社区发展的辨证度综合性、关联性和复杂性 ,任何局部的或单项的关系 ,我国农民权益保护与农村社区发展的现状 ,国外研究政策调整措施都无济于事 ,因此 ,只有全面的、综合成果及其对国内农民权益保护与农村社区发展的借鉴意义性的、持久的发展农村经济 ,才能逐步缓解或解决日趋严重的“三农”问题。

一、关于“农民权益”与“农村社区”的具体内涵

(一)“农民权益”的基本内涵

自 1999 年以来 ,李长健教授在《中国法学》、《法律科学》等刊物上发表了一系列学论文 ,认为中国“三农”问题的关键是农民问题 而农民问题的核心问题是农民利益问题。农民权益是农民作为社会主体存在的条件 ,从某种意义上来说也是人类社会其他主体存在的前提条件。农民权益含政治权益和经济权益两个基本方面。经济权益在农民权益中处于基础性、决定性地位 ,政治权益又深深地影响着经济权益 ,成为经济权益实现的保障。 长期从事“三农”问题研究的法学家李昌麒则从政策层面进一步对“农民权益”的内涵作出了解读。他认为农民、农业抑或农村问题一直是党中央、国务院长期致力于解决的至为关键的问题。农村的改革、发展与稳定 ,从根本上说涉及三个基本问题:一是农业经济的改革、发展与稳定;二是农民生活的保障和改善;三是农村精神文明水平的提高。 农民生活稳定和生活水平的提高是农村改革、发展与稳定的一个重要的表现。他主要从减轻农民负担的角度 ,倡导完全建立起一套科学、公平的规范农民负担的法律机制来进一步深化对农民合法权益的实质保护。比较早地对“农民权益”涵义做出全面而清晰界定的是任大鹏。他在充分调研的基础上于 2004 年撰文提出:权益是指作为社会成员、国家公民应享有的权利与应得到的利益。农民作为一般公民应当享有宪法和法律所确认或赋予的一切权益 ,同时作为相对弱势群体 ,理应在法律制度上为其架构一个更为公平的生存和发展平台。农民的权益包括农民的财产权利、人身权利、民主政治权利以及参与社会、经济事务的权利 ,也应涵盖获得司法救助等的程序性权利。(任大鹏 ,2004)还有学者从中国近现代乡村建设发展变迁的视角 ,比较、总结出农民权益所具有的鲜明时代特征。通过专家、学者以及政府官员从经济学、政治学、社会学和历史学等不同学科视角的审视以及宏观经济社会政策层面的解读 ,我们可以看到“: 农民权益”是一个全面、综合、动态的范畴 ,需要在具有中国特色社会主义现代化建设的伟大实践中去不断加以充实、丰富和升华。

(二)“农村社区”的基本内涵

传统的农村社区是指以农业生产为主要活动内容而聚集起来的人们生活的共同体 ,其社会结构简单 ,封闭程度较高 ,日常生活通过其特定地域内的社会关系网络进行。在我国主要包括:单村或联村社区 ,村镇和集镇社区 ,其他因历史等因素形成的特殊社区。随着经济社会的发展 ,现代意义上的乡村社区与传统的乡村社区相比 ,在内涵上有了很大的变化。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式 ,而与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。 徐勇认为农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设。社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源 ,又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制 ,主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织 ,满足村民的各种社会化服务需求 ,为村民的自由自主自治活动提供制度性平台。(徐勇 ,2005)张晓山则根据中央文件的界定和农村的具体实践 ,认为社区组织从理论上和政策上被规定行使的职能可分为三种:一种是替代政府行使的行政职能;另一种是由农村社区的特性所决定的社区组织本身所固有的社会功能;第三种是作为经济组织所具有的经济功能。这也就决定了它的目标的多重性。 (张晓山 ,2001)

马克思在总结巴黎公社的宝贵经验时指出:“公社 ———这是社会把国家政权重新收回 ,把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力;这是人民群众把国家政权重新收回 ,他们组成白己的力量去代替压迫他们的有组织的力量;这是人民群众获得社会解放的政治形式。” 对今天农村社区概念的界定 ,必须要揭示城乡社区的区别和联系 ,以及反映市场经济条件下农村城镇化和工业化的要求。我们认为农村社区是指一定地域范围内 ,以小城镇为中心地 ,以自身为腹地 ,具有一定互动关系和共同文化维系力的人口群体 ,并进行一定的社会活动的社区类型;其具有人口密度低 ,同质性强 ,流动性强 ,风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大 ,社区成员血缘关系浓厚等特点。(李长健 ,2006)显然 ,农村社区发展具有区别于城市社区自身的特点 ,从城乡发展现状进行对比考究 ,基于农民权益保护着力构建社区发展理论具有重要现实意义。

二、农民权益保护与农村社区发展的辨证关系

(一)农民权益保护与农村社区发展的统一性

农民权益保护的提出是经济社会发展与新农村建设的必然要求 ,而农村社区的深化发展则是内外因素共同作用的结果。一般来说 ,社区建设是一种有目标、有计划引导社会变迁的行动过程。我国现阶段乡村社区建设的要义是在国家全面建设小康社会的总体框架下 ,通过外部支持和内源发展的结合 ,以市场化民主化为导向建设新型的乡村社区。通过社区重建 ,构造村民自治的社会基础 ,满足村民的社会化需求 ,这与以往的乡村改造最大的不同在于不是单一地实现国家意志 ,而主要是为了满足农民实现富裕、民主、文明的内在需求。(徐勇 ,2005)贺雪峰则认为新农村建设的核心是立足农村、从增加农民广泛福利的角度来打开建设社会主义新农村的思路。从增加农民福利方面建设社会主义新农村 ,可以从两个方面做文章:一是提高农村公共品供给水平;二是通过农村文化建设、为农民提供非物质方面的福利 ,其中任何一个方面都离不开强有力的乡村组织在新农村建设中发挥主导作用。 (贺雪峰 ,2006)

有学者从主体角度探讨农民权益保护 ,如从农村民主自治角度 ,发展农村民主保护农民的政治权益 ,还如从农业补贴等角度 ,保护农民的经济权益着手。这些探讨对于农民权益保护发挥了重要作用 ,但尚未形成系统 ,不利于农民权益的全面保护 ,而且随着社会的发展 ,农民权益保护应进行相应理念的转变 ,不仅仅保护农民的生存权问题 ,而是促进农民发展权的实现 ,以发展促保护 ,因此应以农民权益与农民发展、农民发展与物质资料和客体环境相联系 ,促进农民权益可持续、系统保护;而农民权益受到了深层次的保护这也必将进一步推动农村社区的繁荣与发展。

(二)农民权益保护与农村社区发展的正相关关系

构建和谐农村社区 ,实质上是要更好地回答为什么发展和为谁发展的问题 ,是在维护社会公平正义的同时 ,让社区公民共享经济发展的成果 ,而在促进社区全面发展和人的全面发展以及实现社区公民共享发展成果方面 ,农民权益保护制度无疑是不可替代的基本制度安排与保证。农民权益保护制度作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与基本手段 ,具有缩小差距、化解矛盾、实现共享发展成果等多方面的独特功能。第一 ,通过对弱势群体的援助 ,可以帮助这些群体摆脱生存危机 ,缩小贫福差距、促进社会公平正义的实现。第二 ,维护公共利益 ,真正实现全体公民共享经济发展 ,最终促进共同福利的最大化。第三 ,客观上平衡社会关系 ,缓和乃至化解相关利益冲突 ,促使社会达致和谐。历史和实践的表明 ,农民权益保护制度与社区和谐发展构成了一种密不可分的、正相关的内在联系。农民权益保护制度的保障与维系不仅是社区和谐发展的客观基础 ,而且是社区和谐发展的条件。农民权益保护制度与社区和谐发展的正相关关系 ,要求我们在构建和谐社区进程中必须高度重视农民权益保护制度 ,并通过健全完善农民权益保护制度来化解现实社区问题和社区矛盾。农民权益伴随着社会变迁而发展。在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会 ,农民权益不能仅通过个人选择还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现 ,农民权益保护要以动态发展的视野 ,在以农民为中心的主体发展权与以土地为主的客体发展权的构建维度中 ,以农村社区发展权为实践的时空载体 ,提出基于主客体和谐发展的社区发展权理论 ,从而寻求农民权益更新、更高层次的保护。

三、我国农民权益保护与农村社区发展的现状剖析

(一)我国农民权益保护的现状剖析

农民生活稳定和生活水平的提高是农村改革、发展与稳定的一个重要的表现。农民丰衣足食 ,才有农村的稳定;农民生活水平能够随着经济的发展而不断提高 ,农民才有盼头 ,才能安心地发展农业生产 ,使农村的社会、经济发展能够长期地持续下去。因此 ,以法律手段保障和促进农民生活的稳定及生活水平的不断提高 ,是依法保障和促进农村改革、发展与稳定的另一重要环节。在影响农村稳定的所有因素中 ,最重要的莫过于加强对农民权益的保护 ,而我国目前过重的农民负担 ,引起了农民群众的强烈不满。从法律角度讲 ,农民负担方面出现的问题是因为我们还没有完全建立起一套科学、公平的规范农民负担的法律机制。这种制度缺陷至少表现在以下三个方面:第一 ,从量的方面来看 ,农民负担未能做到适度。如果农民的负担超出了他们力所能及的程度 ,或者 ,他们的收人减去各项负担之后不足以维持其基本生活水平 ,这种负担就可能危及农民的生存。第二 ,从依据上看 ,农民负担不够合理。对不应当由农民负担的各种费用 ,如果强制让农民承担 ,对农民来说是不公平的。第三 ,从表现形式来看 ,各种负担缺乏应有的确定性和稳定性。农民负担应当以规范化的形式固定下来 ,并保持相对的稳定。负担的随意生一方面使农民难以对负担形成合理的预期 ,进而影响农民对生产、生活的安排;另一方面 ,也可能为农村干部谋取私利 ,加重农民负担提供可乘之机。 (李昌麒 ,2001)从总体上看对我国农民权益的保护还有待于通过法律途径进一步加强。

(二)我国农村社区发展的现状剖析

农村社区建设的滞后。第一城乡社会的二元结构阻碍了社区发展。城乡间市场的自由流通是新农村社区发展的源动力 ,而我国长期推行的城乡二元化社会结构模式始终没有改变 ,国家通过牺牲农村、限制农民流动为工业化提供原始积累 ,城乡市场的封闭使农村社区难以真正融入社会。这种城市主导型的发展模式不仅使农村资源锐减、环境恶化、农民收入下降 ,而且制约了农民自身的创造力 ,使农民的主体作用得不到发挥 ,导致社区发展的源动力丧失。第二僵化的农村土地制度和其他歧视性政策。首先 ,模糊不清的土地所有权不仅使那些进城务工经商和以非农业收入为主的农民永远眷恋着土地 ,一方面造成农村房屋大量闲置 ,另一方面阻碍了城市工商企业对农村的投资 ,社区建设难以有效开展。其次 ,城乡户籍制度的区别 ,使得农民成了一种社会或政治身份 ,造成了城市阶层对农民的严重歧视 ,影响农民对新农村社区建设的热情。第三制约新农村社区发展的内部因素。其一人员素质低。其二管理体制和运行机制乏力。一是政府角色的转换不到位 ,对社区事务干涉过多。二是在社区运行机制上 ,缺乏有活力的领导动员机制 ,村级组织的号召力和凝聚力弱;没有形成便捷有效的社区建设的参与机制和系统的社区规划体系。第四制约新农村社区发展的外部因素。其一农村社区基础设施滞后。其二国家对社区建设投入不足 ,社区公益资金的来源渠道少。

四、农民权益保护与农村社区发展的国际比较

(一)国外农民权益保护的现状。保护农民权益 ,一般各发达国家都通过农业和农村立法的形式进行 ,如日本的《食物、农业、农村基本法》、法国的《农业指导法》中 ,都有如农民退休金、农村社会保障等保护农民利益的制度 ,这些制度对于我国的农民权益保护立法具有重要的借鉴价值。在农民利益保护立法的同时 ,还完善制度运行的有效机制。一方面 ,应当加强农民的组织化程度 ,提高农民在市场交易过程中的谈判地位 ,保障交易的公平性。另一方面 ,要改善农村法治环境 ,在提高农民维权意识的同时 ,建立农村司法救助制度 ,完善农民权利保护的法律机制。

(二)国外农村社区发展的现状。以教育为例;泰国在农村教育中就充分发挥农村社区的积极作用。亚洲金融危机之后 ,泰国采取了新的农村发展策略 ,而农村教育发展是这一新策略的组成部分。泰国的 Krabi 府 KhaoKhram区辖有6 个村、772 户人家和 4576 位居民。

他们通过社区的学习化过程 ,而后全社区共同制定社区发展计划。这个学习过程使村民确认自己的潜力即他们真正的资本 ,并寻求发展这种资本的途径 ,以使社区自立。这一学习过程的本质在于帮助社区从等待或依赖国家及外部机构的资助中解脱出来。在这一过程中 ,社区的作用主要是:学习;开展各种类型的经济活动;发展管理系统;独立思考;建立多种联系网。国家的作用是:支持学习过程;适度的财政支持机制;税收措施;支持基础设施建设;支持参与“村民参与研究和发展”。

福建省厦门市人民政府


厦门象屿保税区人员和车辆入出管理暂行办法
厦门市人民政府


第一章 总 则
第一条 为了维护象屿保税区的正常秩序，保障保税区的安全，根据国家有关规定和《厦门象屿保税区管理暂行办法》，制定本暂行办法。
第二条 保税区管委会办公室下设保卫部门（以下简称“保税区保卫部门”），负责保税区人员、车辆的入出管理和其他治安管理，业务上同时受市公安局的指导。
第三条 入出保税区的人员和车辆，必须遵守本暂行办法。

第二章 人员入出管理
第四条 外国人入出保税区，按照下列规定办理手续，或凭下列有效证件通行：
（一）已在我国各签证机关办妥入境手续的外国人，需要进入保税区的，经保税区管委会同意或凭其从事商务活动的证明，持本人有效护照和签证；
（二）与我国有外交关系或正常贸易往来的国家和地区的外国人，因从事商务活动需要入境前往保税区的，可按照《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》第一条第二款的规定，直接向本市口岸签证机关办理特定签证后，入出保税区。
第五条 已在我国各签证机关办妥入境手续的华侨和港澳台同胞，需要进入保税区的，经保税区管委会同意或凭其从事商务活动的证明，持下列有效证件通行：
（一）华侨凭本人有效的《中华人民共和国护照》、居住国《永久居留证明》或《中华人民共和国旅行证》；
（二）港澳同胞凭本人有效的《港澳同胞回乡证》或《中华人民共和国入出境通行证》；
（三）台湾同胞凭本人有效的《台湾居民来往大陆通行证》或《中华人民共和国入出境通行证》。
第六条 国内人员入出保税区，凭下列有效证件通行：
（一）保税区内的行政管理人员和企业职工，凭《保税区通行证》；
（二）因在区内从事商务活动和基建任务等，短期内需连续入出保税区的人员，凭单位证明和本人有效身份证件，向保税区保卫部门申领《保税区临时通行证》；
（三）国内游客需到保税区内参观的，由本市接待单位出具证明和本人有效身份证件，向保税区保卫部门申领《保税区临时通行证》；
（四）因执行公务或联系事务，需临时入出保税区的人员，经保税区保卫部门同意后，持本人有效身份证件入出保税区。
第七条 保税区内除必要的安全、保卫人员以及经保税区管委会批准并办理有关手续的特定人员外，其他人员不得在保税区内居住。

第三章 车辆入出管理
第八条 凡专门承运保税区进出口货物的机动车辆和区内企业自备的机动车辆，凭保税区保卫部门发放的《保税区车辆通行证》以及有效车辆牌照、行驶证通行。临时入出保税区的机动车辆，凭保税区保卫部门发放的《保税区车辆临时通行证》入出，并在指定地点停放，严禁在区内随
意行驶。
第九条 保税区内的行政管理人员和企业职工的非机动车辆，凭本人入出保税区有效证件通行，其他非机动车辆一律不准入内。
第十条 警车、消防车、工程抢险车、救护车等特种车辆，急需入出保税区执行公务的，经保税区保卫部门同意后放行。
第十一条 各种车辆在保税区行驶，必须遵守《中华人民共和国道路交通管理条例》及其他有关交通法规，接受有关管理人员的管理。

第四章 证件管理
第十二条 保税区保卫部门在保税区入出通道设立检查站，负责查验证件。
第十三条 入出保税区的人员和车辆，实行一人一证和一车一证。
第十四条 《保税区通行证》和《保税区车辆通行证》各分临时和长期两种。临时证件有效期为一个月，长期证件有效期为一年。证件期满需延期的，应按本办法有关规定重新申领证件。
第十五条 《保税区通行证》、《保税区车辆通行证》等证件，由使用单位凭有效证件向保税区保卫部门申领，并按有关规定缴纳工本费和手续费。
第十六条 上述证件由保税区管委会统一监制，任何单位和个人不得伪造、涂改、出借、转让。

第五章 附 则
第十七条 任何人不得损坏或翻越保税区与非保税区之间的隔离设施，也不得抛投、传递物品。
第十八条 对违反本暂行办法的单位或个人，依法给予收缴证件、警告、罚款、拘留等处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 本暂行办法由保税区管委会负责解释。
第二十条 本暂行办法自保税区隔离设施启用之日起实施。



1993年12月2日