国家教育委员会


普通高等学校招生管理处罚暂行规定

1988年5月12日，国家教委


第一章 总 则
第一条 为了保证国家招生法规、规章的贯彻实施，保障考生和招生工作人员的合法权益，特制定本规定。
第二条 报考普通高等学校的考生（以下简称考生）、从事和参与普通高等学校招生工作的人员（以下简称招生工作人员）及其他人员，必须遵守国家教育委员会和地方招生委员会发布的有关普通高等学校招生管理的规章。对于违反者，除另有规定外，均依照本规定予以处罚。
第三条 本规定适用于全国普通高等学校的招生管理。

第二章 处罚种类
第四条 违反普通高等学校招生管理行为尚不够治安管理处罚、刑事处罚的，分别给予以下两类处罚：
（一）招生纪律处罚分为：通报批评、扣分、取消当年报名资格、取消考试资格、取消被录取资格、取消入学资格、一至三年不准报考、取消招生工作人员资格、考试无效、取消下一年举办统一考试的资格。
（二）行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除。

第三章 违反招生管理的行为和处罚
第五条 考生有下列行为之一的，扣除该科所得分数的30％至50％：
（一）考试时在考室内吸烟、交谈、喧哗，或者其他影响考室秩序的；
（二）在答卷规定以外的地方写姓名、考号或者故意作其他标记的；
（三）考试终了信号发出后继续答卷的。
第六条 用规定以外的笔答卷的，扣除所答部分的分数。
第七条 考生有两科以上犯第五条和第六条所列行为的，取消当年考试资格。
第八条 考生有下列行为之一的，视情节轻重，分别给予通报批评、取消报名资格、考试资格、被录取资格，或者取消入学资格的处罚；情节严重的，并给予一至三年不准报考的处罚；在职考生，还要通报其所在单位，给予行政处分：
（一）假报姓名、年龄、学历、工龄、民族、户籍、学籍，伪造证件，或者采取其他手段，骗取报名资格的；
（二）故意隐瞒本人和直系亲属及主要社会关系的重大问题的；
（三）在考试中，夹带、接传答案、交换答卷、代考、找人代考、抄袭他人答案或者将自己的答案让他人抄袭（包括雷同卷），以及带走试卷的；
（四）在体检中，故意隐瞒招生体检标准规定为不合格的既往病史、代检、找人代检，或者采取其他手段舞弊的；
（五）采取不正当手段，涂改、偷换本人或者其他考生档案材料的；
（六）有其他舞弊行为的。
第九条 他人有违反招生管理的行为使考生受益的，参照第八条的规定给考生相应处罚。
第十条 招生工作人员有下列行为之一的，视情节轻重，分别给予通报批评或取消招生工作人员资格的处罚；情节严重的，还应给予降级以下的行政处分：
（一）在组建考生档案中，故意隐瞒考生真实情况的；
（二）在评卷中错评、漏评、积分差误较多，经指出又坚持不改的；丢失、损坏考生试卷或者有其他违反评卷工作规定，造成不良后果的；
（三）在录取过程中，私自查询、泄漏录取工作情况；不按规定投递、传送考生档案材料；点名录取或擅自在规定以外的地方进行录取的；
（四）工作失职或者有其他违反招生工作规定的行为，致使招生工作受到影响的。
第十一条 有下列行为之一的在职人员，给予记大过以上的行政处分，是招生工作人员的，还要取消招生工作人员资格：
（一）为考生出具假证明或者伪造考生档案材料的；
（二）偷换涂改考生试卷、考试成绩或者政治思想品德考核表、身体健康状况检查表、升学志愿表以及其他档案材料的；
（三）指使、纵容或者伙同他人舞弊的；
（四）在评卷中，擅自更改评分标准的；
（五）诬陷、打击、报复考生的；
（六）向招生工作人员送财物，要求徇私，达到目的的；
（七）采取递条子、打招呼、许愿等手段，暗示、授意招生工作人员违反招生工作规定录取考生，达到目的的。
第十二条 各级国家机关负责干部有下列行为之一的，给予记大过以上的行政处分并发通报：
（一）指使、纵容、授意招生工作人员放松考试纪律，致使考试纪律混乱的；
（二）滥用职权或者授意、强令招生工作人员违反招生规定录取考生的；
（三）因官僚主义致使招生工作受到重大损失的；
（四）打击、报复、诬陷招生工作人员的。
第十三条 违反招生工作规定录取考生的，对主要责任人给予记大过以上的行政处分；对其他参与者给予记大过以下的行政处分。
第十四条 有组织的舞弊，对主要责任人给予撤职以上的行政处分。对其他参与者，视情节轻重，给予行政处分。
第十五条 考室、考点或者考区发生考试纪律混乱，该次考试无效，并取消该考点、考区下一年举办普通高等学校招生统一考试的资格。
第十六条 有下列行为之一的，除对主要责任人给予撤职以上行政处分，对主管领导人及其它参与者，视情节轻重给予行政处分外，凡违反治安管理行为，尚不够刑事处罚的，应当按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚，情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）泄露或者盗窃抢劫高等学校招生考试试题、参考答案、评分标准的；
（二）招生工作人员由于玩忽职守，致使高等学校招生考试试题、参考答案、评分标准及考生答卷发生重大事故的；
（三）招生工作人员利用职务上的便利，收受贿赂、敲诈勒索财物或贪污招生经费的；
（四）向招生工作人员行贿的；
（五）以招生为名或者以升学为目的进行诈骗的；
（六）扰乱妨害考场、体检场、评卷场、录取场秩序和安全；侵犯招生工作人员、考生人身权利，损害公共财产的；
（七）有其他破坏招生工作行为的。

第四章 裁决与执行
第十七条 对考生和招生工作人员违反高等学校招生管理行为给予的招生纪律处罚，其行为发生在哪一级，由哪级招生委员会裁决和执行。
第十八条 地区级以下招生委员会作出的招生纪律处罚决定，应报省、自治区、直辖市招生委员会备案；重大案件应报省、自治区、直辖市招生委员会裁决后执行。
对本规定第十五条、第十六条第一、二款所列行为的处罚，由省、自治区、直辖市招生委员会报国家教育委员会裁决后执行。
第十九条 国家教育委员会和上一级招生委员会对下一级招生委员会所作出的裁决，有权修正或者否定。
第二十条 对国家在职人员违反招生管理行为给予的行政处分，由被处分人所在地的招生委员会提出处理的建议意见，交被处分人所在单位处理。对各级国家机关工作人员违反招生管理的行为，视情节，由有关监察部门协同裁决部门查处。
第二十一条 有关机关应将对被处分人的处理情况，答复原提出处理建议意见的招生委员会。
第二十二条 对违反招生管理行为的人给予的处分或者处罚，裁决机关应作出处理决定，并通知被处分人或者被处罚人。
第二十三条 被处分人对所受到的行政处分决定不服的，按照国家有关规定的申诉程序办理。

第五章 附 则
第二十四条 本规定所称的“以上”、“以下”，包括本数在内。
第二十五条 本规定由国家教育委员会负责解释。
第二十六条 本规定自1988年5月15日起施行。
地方招生委员会过去发布的有关招生的处罚规定与本规定有抵触的，均以本规定为准。


我国不动产统一登记制度的行政法视角

云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋

摘要：根据物权法理论和国际通行做法,不动产登记应当以土地权利的登记为中心,由统一的机关进行。我国《物权法》也明确了国家对不动产实行统一登记制度。本文借鉴准物权理论、将不动产物权的类型一分为二，从而以“二分法”分析重构不动产登记的性质，论证了构建我国不动产统一登记制度下不动产登记的准行政行为性质。并以行政法视角研究不动产统一登记制度的构建以激活行政法的物权保护功能。

关键词：不动产物权 不动产登记的性质 不动产统一登记制度


不动产物权变动制度是一个既重要又庞大，且错综复杂的体系，它基本上由民法实体法上的物权法部分和行政法上的不动产登记制度两个部分组成。
建设社会主义市场经济的一个基本条件是划清政府与市场主体的各自活动范围，厘定政府职能界限，使政府不去干预市场主体的具体经济活动而集中精力去做其应该做的事情。在经济管理领域，政府职能将限于核定社会成员准人市场的资格，明确民事权属状态，营造并维护市场的公平竞争环境。由此可见，作为明确市场主体产权归属及其权利享有状态内容之一的不动产物权登记制度在政府各项职能中居于基础性地位。

一． 问题的提出：我国传统的不动产登记制度

由于历史原因，计划经济体制下不动产的财产性长期不被承认，不动产被排除在财产法之外，不动产登记具有浓厚的行政管理色彩，加之管理权分散，我国传统的不动产登记极为混乱。
（一）不动产登记的法律不统一
我国的行政机关在进行不动产登记时所依据的是分散在各个法律法规中的登记规范。仅法律就有《土地管理法》及其《实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《渔业法》、《担保法》等之多,另外还包括国务院有关行政主管部门制定的登记规则,如国家土地局制定的《土地登记规则》。这些性质、渊源、效力不同的登记法规都是计划经济时代的产物，已不能满足市场经济下不动产物权变动的需要。
（二）不动产登记机关不统一
根据上述分散的法律法规的规定，土地、房地产、森林、矿产等所有权或抵押等的登记分别由县级人民政府土地行政、房产、林木、地质矿产或地方人民政府规定的主管部门行使。
在这种传统的不动产登记中，中央和地方政府各部门具有自己管理不动产登记的领域，体系庞杂，弊端重重：当事人登记时经常要到多个部门才能登记完毕，而且效力可能不同；分散的登记制度给有关不动产交易机关带来查阅信息不够全面的困难，造成土地和其上房屋分别抵押或重复抵押等现象；各登记机关为了部门利益，争相登记，形成重形式轻审查、人浮于事的局面。
（三）不动产登记错误的赔偿问题缺乏规定
我国目前的法律法规中缺乏关于不动产登记赔偿问题的规定，在实践中造成不动产登记机关的权利和义务被割裂的畸形现象。登记机关仅指向收费的权利，而对登记错误的后果不负任何责任，严重的损害了当事人的合法权益，由此产生了大量的不动产登记纠纷；因为登记机关不对错误的不动产登记负责，不利于加强不动产登记机关的责任感，缺乏压力和动力去认真履行不动产登记的义务，影响了不动产登记的公信力。
（四）不动产登记的信息不够公开化
我国相关法律法规没有明文规定公开查簿制度。在司法实践中经常遇到需要查询当事人不动产信息的情况，而掌握不动产登记信息的部门认为登记只是为了执行政府的管理职能，不愿或者不及时、不准确地提供不动产信息。这与物权变动的公示公信原则所要求的登记信息的充分、有效公开相去甚远。

二． 重构我国不动产登记的性质

不动产登记，也就是不动产物权登记，是不动产所在地的登记机构依申请将不动产物权的设立、变更、转让和消灭在不动产登记簿上予以记载的制度。不动产登记的性质是不动产登记制度中的基本问题。
（一）传统学界观点
目前学界有关不动产登记的性质，大体上有三种学说:1、公法行为说,该说认为:不动产登记的性质,属于一种行政行为。 2、私法行为说,该说认为,登记效力之发生在于登记之意思表示，登记效力之发生脱离申请人意思则难以发生效力。从登记所产生的效力来看,登记行为是产生私法效果的行为。3、证明行为说,该说避免公、私法性质上的判断,认为房屋产权管理机关的职责范围也只是审查买卖双方是否具备办证(交付)条件,房屋产权变更登记本身,也只是对买卖双方履行买卖合同的结果进行确认和公示,而不是对房屋买卖合同的审查和批准。
笔者认为，不能笼统地判断不动产登记的性质，分析不动产登记的性质必须结合不动产物权登记的种类及物权的基本分类。
（二）不动产登记的性质之分析
笔者借鉴准物权理论，将我国的不动产物权一分为二，并以此为基础分别探讨不动产登记的性质，从而在此“二分法”前提下展开对不动产统一登记的范围的研究。
1．我国的不动产物权的类型
根据我国现行法律和已颁布的《物权法》之规定，笔者认为，我国的不动产物权包括以下种类：
（1）不动产所有权：国家所有权；集体所有权；私人和其他权利人的所有权。
（2）不动产担保物权：只有不动产抵押权。
（3）不动产用益物权：自然资源使用权；建设用地使用权；土地承包经营权；宅基地使用权；地役权。
对于上述种类，借鉴准物权理论，可以将不动产物权分为准物权与典型物权。典型物权如我们通常所涉及的土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权。在此主要讨论准物权问题。
准物权同典型物权相比具有较大的特殊性，但仍然属于物权范畴。对准物权概念的理解在学者之间有一定的差异。如有学者认为准物权是指某些性质和要件相似于物权、准用物权法规定的财产权，因而法律上把这些权利当作物权来看待，准用民法物权法的规定。属于准物权的财产权有:林木采伐权、渔业权、采矿权、狩猎权、先买权等。也有学者认为，水权、矿业权和渔业权等并非为民法所规定的物权，将准物权称为特别法上的物权。如王利明教授认为,特别法上的物权,公民、法人经过行政特别许可而享有的可以从事某种国有自然资源开发或作某种特定的利用的权利，如取水权、采矿权、养殖权等。当然，也有学者明确地使用准物权这一概念。如崔建远教授认为,准物权不是属性相同的单一权利的称谓,而是一组性质有别的权利的总称。按照通说,它是由矿业权、水权、渔业权和狩猎权等组成。为了论述的方便，笔者使用准物权这一表述。
准物权的客体一般具有不特定性，准物权的取得与自然资源主管部门的行政许可相联系。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》规定，涉及有限资源开发利用的，应作为行政许可的事项(第12条规定)。由于准物权所指向的标的物是自然资源，而自然资源是有限的，并且与可持续发展和环境保护相关，因此，准物权具有很强的公法色彩。
准物权由行政许可而取得，其客体具有不确定性，同时准物权上负有较多的公法上的义务，一般不能自由转让，准物权的行使一般不以对物的占有为必要。[1]（P76-P85）
2．我国不动产登记的性质
笔者认为，对于不动产登记之性质，应以“二分法”区别对待。依不动产物权类型的不同将登记主要分成两类:
一类是行政机关依照法律规定的条件和程序许可或确认的物权之登记,如探矿权、采矿权、取水权等有关国家所有的自然资源的准物权。这一类准物权的登记，涉及公共利益和行政管理权关系密切。
另一类是通过合同、继承取得或者以土地出让方式产生的典型物权变动之登记,如房屋所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、地役权等。这一类基本上和行政管理权没有关系,主要是物权人通过登记机构的公示来确保自己的权利。
基于此，笔者认为，前一类以不动产行政管理理论为基础的不动产物权登记属于行政行为范畴，应由行政许可或行政确认等加以规范；后一类与公民权益息息相关，以民法物权法理论为基础的登记应为复合性质的行为，应当是我们目前建立统一的不动产登记制度要讨论的重点。需要说明的是，“二分法”与物权的平等保护原则并不矛盾，相反，恰恰是对其的合理补充。
综上所述，不动产登记行为的性质应以“二分法”论。目前实务界和行政法学界不分种类地笼统地只强调不动产登记行为性质的公法性或一味强调不动产登记行为的私法效果，又或是单以证明行为论，均不足以全面阐释内容丰富的不动产登记行为。只有先明确不动产登记的性质，才能制定出不动产统一登记制度的立法框架。本文所探讨的不动产统一登记制度的行政法视角正是基于这一前提之下。
3．构建我国不动产统一登记制度下不动产登记的性质
由于准物权登记的行政行为性质以及目前政出多门、管理分散的现状，准物权登记的统一无论在理论上还是实践中都是不成熟的。