最高人民法院行政审判庭


最高人民法院行政审判庭关于对公安机关采取监视居住行为不服提起诉讼法院应否受理问题的电话答复
1991年5月25日，最高法院行政审判庭

福建省高级法院行政庭：
你院闽法传字（91）147号关于《对公安机关采取监视居住或名义上监视居住行为不服起诉法院应否立案受理问题的请示报告》收悉。现答复如下：
《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十八条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对被告人可以拘传、取保候审或者监视居住。被监视居住的被告人不得离开指定的区域……”
公安机关为了防止被告逃避侦查而作出监视居住决定，限制其活动区域和住所，是刑事侦查措施，不属行政诉讼法受案范围所列行为，公民对此不服坚持起诉，法院应裁定不予受理。
至于公安机关作出监视居住决定，但将监视居住对象关押在派出所、拘留所等场所的作法，这是刑事侦查过程中的违法行为，不属于行政诉讼法受案范围。公民对此不服坚持起诉，法院应裁定不予受理。其可向上级公安部门及有关单位反映。

附：福建省高级人民法院对公安机关采取监视居住或名义上监视居住行为不服起诉法院应否立案受理问题的请示报告 闽法传字（91）147号
最高人民法院行政审判庭：
我庭前一阶段在全省法院进行行政案件立案方面调查中，发现对公安机关所采取监视居住措施，公民向法院提起行政诉讼，法院如何把关，存在一些不同意见，现将情况报告如下：
一、公民向法院起诉中涉及公安机关采取监视居住措施的两种情形
第一种情形，公安机关作出监居决定，并按公安部的有关规定，由监居对象居住地派出所和受委托单位，对监居对象在其居住场所和单位区域内执行监视居住。这是一种名符其实的刑事侦查措施。
第二种情形，公安机关作出监居决定，但将监居对象关押在派出所、拘留所，或限制在其居住城镇的招待所之类场所，或限制在外县（市）某单位内。这是一种以“监居”为名，实则限制公民人身自由的具体行政行为。
二、对上述起诉审查立案的意见
（一）对第一种情形，（1）起诉人以不服监视居住决定，请求法院撤销监居决定。我们一致的意见认为公安机关的行为并非具体行政行为，而是刑事侦查措施，不属行政诉讼法受案范围所列行为，公民对此不服起诉，法院应裁定不予受理。（2）起诉人以不服公安机关借监居名义，限制人身自由的行政强制措施为由，请求法院撤销公安的行政强制措施。对此有两种意见。一种意见认为法院不予受理，理由与（1）相同。另一种意见认为应予受理，理由是：起诉人认为公安是以监居名义对其实际上实施限制人身自由的行政强制措施，侵犯其人身权，对此不服起诉符合行政诉讼法受案范围。法院应先在七日内作出立案决定。法院经审理后，如公安机关举证证实公安的监居行为合法，是刑侦措施，法院可裁定驳回原告的起诉。我们倾向于第一种意见。
（二）对于第二种情形，起诉人以不服公安机关借监居名义，限制人身自由的行政强制措施为由，请求法院撤销公安的行政强制措施，对此起诉，法院能否立案受理，存在二种意见：
一种意见认为这类起诉均不予受理。理由是公安的监居措施不是具体行政行为，不属行政诉讼受案范围。
第二种意见认为应立案受理。理由是：起诉人是不服公安限制人身自由的行政强制措施而起诉，是针对具体行政行为并非“监居”决定。而且，从起诉人起诉的事实根据中反映出，公安机关虽名义上作出了监居决定，但对起诉人采取了并非“监居”法定办法的限制人身自由的行政强制措施，因此，起诉人起诉符合行政诉讼起诉条件。另外，从法院受理的社会效果看，能够有效地制约公安机关借监居名义，规避行政诉讼，如某些公安机关以“监居”为名，拘禁、收审行政管理相对人而使当事人无起诉权的现象则可以减少或避免。当然，法院如果经审理确认公安所执行的监居措施并非起诉人所述，可以裁定驳回原告的起诉。我们倾向于这一意见。
以上意见妥否？请批示。
1991年5月18日


北京市人大常委会


北京市人民代表大会代表视察办法
北京市人民代表大会常务委员会


（1996年9月6日北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）


第一条 为了保证北京市人民代表大会代表依法进行视察活动，提高视察质量，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和有关法律，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 市人民代表大会代表（以下简称代表）在市人民代表大会闭会期间对本市各级国家机关和有关单位的工作进行视察，是依法行使代表权利、履行代表职务的重要活动，也是代表对国家机关工作进行监督的一种重要形式。
本市各级国家机关、有关单位和个人都必须尊重代表的权利，支持代表依法进行视察活动。
第三条 市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）在每次市人民代表大会召开之前，应当在适当时间统一安排或者委托区、县人大常委会安排代表就市人民代表大会及其常委会重大决议、决定的贯彻落实情况，本市国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，以及人
民群众普遍关心的问题进行视察。统一安排视察的时间一般为三天
市人大常委会根据工作需要，可以就本市工作中的重大事项组织代表进行视察。
第四条 市人大常委会统一安排的视察，应当制定视察方案，经主任会议同意后组织实施。
驻京部队代表的视察活动，由市人大常委会代表联络工作部门会同北京卫戍区有关部门负责组织。
视察结束时，市或者区、县有关负责人应当听取代表的意见。
第五条 市人大常委会工作机构根据市人大常委会的要求和工作计划可以组织代表进行专题视察。
区、县人大常委会受市人大常委会委托可以组织市人大代表进行专题视察。
组织专题视察，应当请熟悉情况的代表参加，必要时由有关主管机关、执法部门配合进行。视察结束后，视察活动的组织者应当向市人大常委会写出专题视察报告。
第六条 代表小组视察，一般每年进行2至3次，视察的内容、时间及单位由代表小组组长同所在区、县人大常委会研究安排。
第七条 代表可以持代表证单独或者几位代表联合就地进行视察活动。
市人大常委会可以建议代表就某一问题持代表证进行视察。
第八条 组织代表视察，应当选择好、中、差不同类型的单位。视察要轻车简从，俭朴节约。
第九条 代表应当积极参加视察活动。代表接到通知后因故不能参加时，应当请假。
第十条 代表参加视察活动，应当遵守法律、法规，学习和宣传与视察内容有关的法律、法规和国家的方针、政策，联系人民群众，深入了解情况，采取走访、座谈等方式听取有关方面的意见和要求。
代表视察时，可以提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。
第十一条 本市国家机关和组织，在接待代表视察时，有关负责人应当向代表如实汇报情况，认真听取代表意见，回答代表提出的问题。对代表提出的应当由本地区、本单位处理的问题，有关负责人应当当场答复代表；需要事后研究处理的问题，由有关单位研究处理并在一个月内答复
代表。
第十二条 代表在视察中提出的需要由市级国家机关和组织研究处理的问题，可以由代表填写建议、批评和意见专用纸，交市人大常委会代表联络工作部门，按照《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》的规定研究处理。
第十三条 代表的视察经费列入市财政预算，由市人大常委会工作机构按照标准支付。
第十四条 代表所在单位应当支持代表参加视察活动。对代表参加视察的时间必须给予保障，所占用的工作时间，按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。
第十五条 对拒绝或者阻碍代表依法进行视察活动以及对提出批评或者反映问题的代表进行威胁或者打击报复的，依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定处理。
第十六条 本市各区、县人民代表大会代表的视察可以参照本办法执行。
第十七条 本办法自公布之日起施行。

关于《北京市人民代表大会代表视察办法（草案）》的说明

1996年9月4日在市十届人大常委会第三十次会议上 市人大常委会副秘书长、代表联络室主任 段天顺


主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大常委会主任会议的委托，作关于《北京市人民代表大会代表视察办法（草案）》的说明。
各级人民代表大会代表是各级国家权力机关组成人员。代表对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，是法律赋予代表的一项职权，也是代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务的一种很好的方式。目前代
表视察已成为代表在闭会期间经常活动的重要方式之一。为了提高视察质量，市人大代表建议制定这方面的法规，实际工作也需要将视察工作规范化。
我们从1995年6月组成由市人大常委会代表联络室、法制室和市政府办公厅等部门有关人员参加的起草小组，着手这个办法的起草工作。起草小组的同志进行了认真的调查研究，并召开了各种座谈会10多次，草拟了本办法草案，于1995年8月和1996年4月先后将办法（
征求意见稿）印发给市人大常委会组成人员、代表小组长、100多名市人大代表、30多个市级有关机关接待视察单位以及各区、县人大常委会和市人大常委会机关各委、室、厅征求意见；起草过程中参考了兄弟省、市的视察办法，并得到了全国人大常委会办公厅联络局负责同志的指导
。在汇总各方面意见的基础上，经反复修改七易其稿，形成了本次会议审议的办法草案。现就办法草案中几个主要问题说明如下：
一、在代表法及本市制定的实施代表法办法中对代表视察方面已经作了具体规定的，本办法草案尽量避免重复，仅就需要进一步具体化的若干问题，结合本市实际情况作出规定。
本办法草案共十六条，其内容主要有四个方面：一是制定视察办法的目的、依据及代表视察的法律地位，即第一条和第二条；二是视察的具体规定，即第三条至第十一条，包括代表视察的形式、内容、组织工作和对代表的要求及代表在视察中所提建议、批评和意见的研究处理等；三是
视察的保障，即第十二条至第十四条，分别对接待单位、代表所在单位提出了要求，对代表的视察经费作了规定，对拒绝或者阻碍代表视察的规定了处理办法；四是规定了本市各区、县人大代表的视察可以参照本办法执行以及本办法的生效时间，即第十五条至十六条。

二、关于代表视察的形式和组织工作
本办法草案根据本市代表开展视察活动的实际情况，将代表视察的主要形式归纳为四种：市人大常委会及其委托区、县人大常委会统一安排的视察；市人大常委会工作机构及区、县人大常委会组织的专题视察；代表小组的视察；代表持代表证进行的视察。
市人大常委会及其委托区、县人大常委会统一安排的视察，在代表大会召开之前进行，为代表在大会上行使代表各项职权作必要的准备，对开好代表大会有重要意义。办法草案在第三条和第四条规定了这种视察的内容和组织方法。该项视察的面比较宽，了解的情况较全面，所需时间应
当多一些。办法草案第三条规定了这种视察的时间不少于3天。这一条还规定了市人大常委会根据工作需要，可以就本市工作中的重大事项组织代表进行视察。
市人大常委会工作机构及区、县人大常委会组织的专题视察，这种视察可以发挥代表的行业特点，带有调研性，能比较深入地了解情况，并写出有情况、有分析、有建议、有一定深度的专题视察报告，对“一府两院”的工作有很好的参考价值。办法草案第五条对这种视察作了规定。
代表小组是按照代表法便于组织和开展活动的原则组成的。本届市人大代表组成了36个代表小组。代表小组的活动是代表工作的基础，体现了集体行为，群策群力，为民办好事办实事，发挥集体智慧的作用。代表小组视察是代表在闭会期间经常采取的一种活动方式，可以克服代表个
人活动人单力薄和代表人数过多带来的诸多不便。小组视察活动一般由代表小组组长同所在区、县人大常委会研究安排。办法草案第六条对此作了规定。近几年来，代表小组的视察活动一般每年进行三、四次。所以办法草案规定代表小组的视察一般每季进行一次。
代表持代表证视察，一般是代表利用业余时间就地进行的视察，这种活动灵活机动，简便易行，便于发现与人民群众生活密切相关的问题，及时反映民情民意。办法草案第七条对这种视察作了规定。这一条还规定了市人大常委会及其工作机构可以建议代表就某一问题持代表证进行视察
。
三、关于代表参加视察应注意的问题
代表视察是法律赋予代表的权利，也是代表应当履行的职责，代表应当积极参加视察活动。为了促进代表视察工作，提高视察工作的水平，保证代表执行职务的实际效果，代表参加视察活动应当遵守法律、法规，学习和宣传与视察内容有关的法律、法规和国家的方针、政策，联系人民
群众，深入了解情况，听取有关方面的意见和要求。办法草案第九条对此作了规定。
一些代表提出要求对代表参加视察活动作出具体的规范，考虑到绝大多数代表是兼职的，本职工作比较繁忙，即使制定了具体规定，也很难做到。从实际出发，办法草案规定了对有组织的视察，代表因故不能参加，应当请假。
代表视察时，可以口头或者书面提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。办法草案第十条和第十一条规定了代表视察时提出的建议、批评和意见的处理办法。

四、关于代表参加视察活动的保障问题
代表视察是代表执行代表职务的重要活动，保障工作做得如何，直接关系到代表视察的质量和效果。对有组织的视察，要特别注意视察内容的安排和单位的选择。确定被视察单位，既要考虑好、中、差相结合，又要有代表性，以便代表全面了解情况。
接待视察的单位要高度重视，认真作好安排。办法草案第十条作了规定。接待单位的负责人要向代表如实汇报情况，既讲成绩，又讲问题，认真听取代表意见，回答代表提出的问题，要为代表现场察看，联系群众，听取他们的意见和要求创造条件。
代表所在单位应当支持代表参加视察活动。目前还存在着有些代表因参加代表活动收入受到影响的问题，因此办法草案第十三条规定了对代表参加视察所占用的工作时间，按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。这里的其他待遇应当包括奖金及各种补贴等。
物质保证是代表视察活动正常开展的条件。办法草案第十二条规定代表视察经费列入财政预算，以用于视察活动。
对于代表进行视察活动受到阻碍或者拒绝等的处理问题，办法草案第十四条作了规定。
根据各区、县人大常委会的建议，办法草案第十五条规定本市各区、县人民代表大会代表的视察可以参照本办法执行。
办法草案已印发各位委员，请予审议。

关于《北京市人民代表大会代表视察办法（草案）》修改的说明

1996年9月6日在市十届人大常委会第三十次会议上 市人大常委会副秘书长、代表联络室主任 段天顺


主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
9月4日的常委会会议对《北京市人民代表大会代表视察办法（草案）》进行了审议。审议过程中，有15位委员和代表提出了26条修改意见，根据这些意见，我们对办法草案做了13处修改，并经主任会议进行了研究，现将主要修改情况说明如下：
一、关于修改的部分
1．关于第二条，有的委员提出代表视察既是代表执行职务，也是代表履行职责。我们采纳了这条意见，将第2条“是依法执行代表职务的重要活动”改为“是依法行使代表权利、履行代表职务的重要活动”。
2．关于第三条，有的委员提出，统一安排的视察时间应考虑到季节和行业的特点，不要都集中在年底视察。我们采纳了这条意见，改为“应当在适当时间统一安排”。
关于统一安排视察的时间“不少于三天”的规定，有些委员提出了修改建议。经研究认为，由于代表大会会前的视察内容较多，对开好代表大会有重要作用，同时考虑实际情况，现修改为“统一安排视察的时间一般为三天”。
3．关于第四条中，驻京部队代表的视察活动这一款，根据委员的建议，现修改为“由市人大常委会代表联络工作部门会同北京卫戍区有关部门负责组织。”
4．关于第五条，根据代表的意见和总结以往视察的经验，组织专题视察与行政执法和现场办公等形式结合进行，效果很好。根据委员和代表建议，我们在这一条补充了“必要时由有关主管机关、执法部门配合进行。”
根据委员的意见，我们在这一条进一步明确了“视察活动的组织者应当向市人大常委会写出专题视察报告。”
5．关于第六条，根据委员和代表的意见，将代表小组视察“一般每季度进行一次”，改为“一般每年进行2至3次”。
6．有几位委员提出视察中，不但要看好的单位，也要看差的单位，以及视察中有时陪同人员过多，用餐标准偏高，影响不好。这些意见很重要，但这一问题在本办法中又不宜规定得过细，所以我们专门增加了一条，即“组织代表视察，应当选择好、中、差不同类型的单位。视察要轻
车简从，俭朴节约。”作为第八条。
7．关于第十条，有的委员提出视察应采取多种形式更广泛地接触群众，深入了解情况，为此我们在这一条增加了“采取走访、座谈等方式”听取有关方面的意见和要求。

8．关于第十一条，有几位委员提出，在视察中代表提出的有关意见和建议被视察单位应该限期给予答复。根据委员的意见，我们将这一条修改为“需要事后研究处理的问题，由有关单位研究处理并在一个月内答复代表。”
9．我们还对办法草案中的个别文字作了修改，在此就不一一说明了。
二、有的委员和代表提出的意见和建议，在代表法和本市的实施办法中已经有明确的规定。如有的代表建议增加在代表视察中可以约见本级或者下级有关国家机关负责人的条款。我们认为关于这一问题在本市的代表法实施办法中已有明确规定，代表不仅在视察中可以约见，平时也可以
约见，实施办法规定的范围更为广泛，所以不再重复写入视察办法。有的委员提出代表视察的个人安全保障及对代表进行打击报复行为的惩处问题，本办法第十五条规定“依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定处理。”代表法第三十九条第3款和
第4款规定“阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分，或者依照治安管理处罚条例第十九条的规定处罚；以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照刑法第一百五十七条的规定追究刑事责任。对代表依法执行代表职务进行打击报复的，
由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分；国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。”
三、有的委员和代表提出一些如视察通知应当主题明确、内容详细，小组视察应加强计划性及提高领导干部参加视察的出勤率等问题。这些意见很好，我们将在今后工作中加以研究改进。
修改后的办法草案修改稿共十七条，已发给各位委员，请予审议。



1996年9月6日