对外贸易经济合作部


对外贸易经济合作部关于进一步加强醋酸酐和高锰酸钾进出口管理的通知
对外贸易经济合作部
(2001)外经贸管制函字第85号




各省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸厅（委、局），配额许可证事务局：
醋酸酐和高锰酸钾是1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》管制的易制毒化学品，也是目前我国实行进、出口许可证管理的化学品。为加强管理，我部于1997年印发了《关于加强高锰酸钾出口管理的通知》，对我国向部分国家或地区出口高锰酸钾实行专项管理，有效地遏制了高锰酸钾流入非法制毒渠道。
为适应我国禁毒工作的需要，进一步加强对醋酸酐和高锰酸钾的进出口管理，根据我部《易制毒化学品进出口管理规定》（中华人民共和国对外贸易经济合作部1999年第4号令）和国家禁毒委员会关于加强醋酸酐进出口管理以及关于全球防止高锰酸钾流入非法渠道的意见，现将有关管理办法通知如下：
从2001年4月1日起，对进出口醋酸酐和出口高锰酸钾实施全球专项管理。据此，所有申请进、出口醋酸酐和出口高锰酸钾的企业，需向我部说明醋酸酐和高锰酸钾的确切流向、最终用户使用目的，并务必提供清晰、完备的国外客户资料（包括最终用户企业名称、业务联系人、地址、电话及传真）。如有中间商，也需提供有关中间商资料。我部将通过国家禁毒委员会办公室与有关进出口国家（地区）政府主管部门进行事先核查（如需转口，必须提供转口国家（地区）主管部门的进口许可文件），待确认其合法性后，方可办理批复。
本通知自2001年4月1日起执行，原规定只对部分国家（地区）实行专项管理的外经贸部《关于加强高锰酸钾出口管理的通知》（〔1997〕外经贸管配函字第214号）同时废止。
特此通知。


2001年3月20日
　　内容提要

我国采取了诸多监管手段加强对房地产市场的调控，但是从实际效果上看，并没有实现降低房价的调控目标。这些措施中的某些部分甚至存在限制公民的民事权利能力，扩大户籍制度的效应等问题，存在合法性瑕疵，且“一刀切”的限购政策不甚合理。房地产市场中的金融监管应该以促进房地产市场的良性发展为监管目标，利用法律调控机制而不是行政调控手段实现对房地产市场的有效调控，避免劣质信贷，防范次贷危机。本文主要从金融法律监管的角度分析了我国房地产市场的金融法律调控政策，且从金融法、民商法、行政法等角度分析了当前房地产市场调控措施的合法性、合理性和有效性，在此基础上提出我国商品房市场的调控不应一律以房价下跌或者房价稳定为目标，而是应该以商品房市场的和谐稳定与繁荣增长为目标，同时还应该以合理合法的调控措施促进城市化进程与社会公平、政府法治的实现。
关键词：金融监管；房地产市场；调控

我国商品房市场的金融与法律调控研究

一、问题的提出
从2005年至今，我国房地产市场经历了数轮暴涨，目前各大城市房价高企，很多低收入群众没有财力购买房屋。由于商品房本身具有商品性质，因此对于低收入群体来说，商品房价格似乎与其关系不大。但是考虑到我国保障性住房建设不足、分配不公平等原因，很多低收入群众只能去购买商品房。高企的房价引起了民众的愤怒，政府也逐步采取措施调控房地产价格，特别是进入2010年以来，密集的金融调控政策对房地产价格产生了深远的影响，那么，我国当前房地产市场调控中的金融监管是否奏效？其未来走向如何？如何在法律层面评价当前的调控措施？应该采取什么样的金融监管策略来调控房地产市场？究竟是以行政调控为主还是以法律调控为主？这些正是本文所要解决的问题。
二、当前商品房市场调控中金融监管措施的合法性与有效性
我国目前在房地产市场调控中所采取的金融尽管措施主要是如下几项：1、收紧信贷，防止银行将贷款发放给没有财力偿还贷款的人群，主要包括加强了信用审核、收入证明审核等；甚至要求提供一段时间内的社保缴纳记录，才能有资格获取贷款；2、提高首付比例。目前各大城市都提高了首付比例，例如要求支付30%甚至更高的首付才能办理贷款。
（一）合法性
当前商品房市场的调控措施是多样化的，如通过提高存款准备金率使流动性趋紧，从而使银行手中的可放贷资金减少，从而达到提高银行放贷压力的目的，能够有效地避免购房者利用杠杆效应从银行处借款并且大肆进行商品房炒作。此外，国家还通过对银行的监管，要求银行在贷款过程中加强对申请人资料的审核，提高贷款质量，防范次贷危机。这些措施都是在法律许可的范围内进行的，具有合法性，且在效果上能够起到给房地产市场降温的作用。
但是商品房市场调控中的其他较为激烈的措施却存在合法性疑问，笔者针对如下两点措施就其合法性进行评价。第一，商品房限购措施。商品房限购并非单方面的，限购也就意味着限售，但是限购与限售必须具有法律依据，否则就意味着限制了公民的财产权。例如，当前某些城市的限购措施要求已经有一套商品房的居民不能再购买第二套，这一措施在本质上剥夺了公民的购买一定财产的权利，而购买一定的商品本属于民事权利能力范畴，不合理地限制居民的购买权以及变相地限制房地产开发商的出售权利，并无法律依据，所以限购措施存在合法性瑕疵；第二，商品房购买资格与户籍制度挂钩。一些城市规定，必须具有本地户籍的人，才能购买商品房，“外地人”是不能购买商品房的。这些措施将商品房购买资格与户籍挂钩，表面上是为了维护本地房价的稳定，但是在客观上却放大了城乡差别和户籍制度，不但阻碍了城市化进程，同时还强化了户籍制度与户籍歧视，导致公民平等权无法得到实现。
因此，尽管目前所采取的商品房调控措施能够起到抑制房价非理性上涨的作用，但是这些措施中的某些部分不合法、不合理地放大了户籍歧视，限制了公民的民事权利能力，在法律效力上存在疑问。
（二）有效性
当前的商品房市场调控措施主要是从房地产购买者的角度出发的，其目标是防止劣质信贷，避免类似于美国次贷危机那样的金融风险，“允许低等级信用者贷款购房是房产泡沫和金融危机的关键因素”。[1]笔者认为这一监管措施本身没有错误，但是其调控效果不明显。如很多富裕家庭无需贷款，直接用现款就可以购买房屋，逃避了金融监管。反而很多低收入家庭难以办到贷款，无法实现买房的愿望。这一金融监管措施带来的风险是：一旦政策放松，很多刚性需求便会再次要求宣泄，从而导致房地产市场的进一步暴涨。
可见，我国目前采取的房地产市场金融监管的效果比较有限。这从2010年商品房市场的价格走势可以得到反映，从一些数据检测及新闻报道来看，2010年我国商品房价格非但没有下跌，相反继续微涨。2011年商品房价格虽然呈现滞涨势态，但是随着我国城市化进程的推进，商品房市场的反弹一触即发，所谓的商品房价格调控，缺乏明确的目标，当前商品房市场调控措施的有效性还值得进一步评估。
三、房地产市场调控中金融监管法律措施的走向
笔者认为我国提高首付、防止劣质信贷的做法之所以没有取到预期的促使房价下降的目的之外，其原因是多方面的，如我国目前正处于通胀期，CPI高企，在这一背景下，货币本身在贬值，一味地要求房价下降并不现实。而且由于我国收入统计数据失真，造成社会的实际购买力捉摸不透，从成交量和成交的活跃度来看，人们似乎有足够的财力才购买商品房，那么国家一味要求房价下降的目的本身便失去了存在的基础。
那么，房地产市场是否需要调控，以及如何调控？金融监管在此过程中到底应该发挥什么样的作用？行政调控为主还是法律调控为主？这些问题还需要进一步研究，笔者试图提出一些看法。
（一）房地产市场是否需要调控
笔者认为房地产市场需要调控，调控的目的不是为了房价下降，而是实现如下两个目的：1、满足购房者的购买欲求，主要是刚性需求；2、确保房地产市场健康发展，避免劣质信贷进入房地产市场。如果一味抑制人们的购房需求，这不但不合理，反而会给房地产市场埋下危机；当然如果任由房地产市场自由发展，也可能会酿成中国版的次贷危机。
此外，人们对商品房的投资需求是否应该满足？笔者认为，应该满足人们对商品房的投资需求，投资也是一种客观需求，其目的是为了防止资产缩水，因此没有理由限制公民对其财产权的保护。但是过热的投资会诱发金融风险，这就需要国家对商品房投资市场的调控采取某些法律措施，如税收法律措施等增加商品房投资的交易成本，从而避免投资过热。需要说明的是，商品房投资市场的调控措施必须法律化、制度化，而不能总是采取临时性的措施，否则调控政策缺乏长久性与稳定性，必然会导致人们的合理预期无法实现，且朝令夕改的临时性政策会导致法律与政策的安定性丧失，致使人们信赖利益受损。
（二）房地产市场应该如何调控
房地产市场的调控应该通过如下措施进行：1、确保保障性住房的开发和建设，满足低收入群众的居住需要；2、确保保障性住房的分配公平合理，避免保障性住房成为公权的侵占对象；3、发展租赁市场，引导刚性需求向租赁市场分流；4、消除负加于产权房之上的户籍、学区等障碍，使人们不再钟情于产权房，当然这是一项涉及到户籍改革的系统工程；5、加快土地供应，政府利益应该与房地产市场划清界限，政府作为一个公权主体，不应享有私益；6、防范劣质信贷进入房地产市场。
当前我国政府从房地产市场中获得了大量的收益，主要表现为政府获得了大量的土地出让金。这一现状导致了政府在房地产市场调控过程中处处受到利益制约，即如果对房地产市场调控过严，则政府收入减少，不利于政府运转；如果房地产市场调控不足，则投资过热，价格非理性上涨，人们的刚性需求无法得到满足。鉴于此，笔者认为政府应该成为一个居中的裁判者，而不是游戏的参与者，这就要求政府摆脱对土地财政的依赖，而是主要通过房地产税收获得财政收入。
（三）金融监管在房地产市场调控中应该发挥什么样的作用
在房地产市场的调控过程中，应该发挥金融监管的作用，具体来说，金融监管的作用应该体现在如下几个方面：1、通过调整利息影响房产投机行为，2010年-2011年我国已经进入了密集加息期，加息不但能够在一定程度上消除CPI高企的负面后果，同时也能够对房地产市场产生深远的影响，可以有效地防止房地产市场的投机成本，抑制过度投机[2]；2、优化贷款的发放对象。由于当前土地增值快，收益高，因此很多资质不良的企业也在房地产市场逐利，这固然是一个追求利润的商业行为，无可厚非，但是在加强金融监管的背景下，银行在向房地产开发商发放贷款的时候更是要加强审核，避免将贷款发放给劣质客户，引起坏账呆账。
（四）以法律手段还是行政手段调控房地产市场
当前我国在房地产调控中已经动用了行政手段，甚至规定“外地人”不得买房。这样的行政调控措施很难起到长久的效果，只能在短期内起到一些成效。更何况，限购的方式其实将人们的民事权利能力作出了一定的限制，而这一限制可能是违反宪法的。将人们是否属于“外地人”作为资格条件，也进一步放大了户籍制度的负面效应，将会造成新的社会歧视。因此，行政手段在房地产市场调控中并不足取，正确的做法是通过法律手段，如加强违规放贷的法律责任、防范信用风险、禁止囤地等，通过法律机制实现对房地产的有效调控，避免房价泡沫和由此引发的金融危机。
结语
总之，当前火热的房地产市场中隐含了一些危机，需要通过加强金融监管的方式，从资金源头上进行治理，以实现房地产市场的优良发展。我国当前将房地产市场的调控目标定位于降低房价，这一目标存在偏误，正确的做法是应该引导房地产市场良性发展，避免次贷危机，同时还需要从行政调控过渡到法律调控。

注释

[1] 丁晓钦，尹兴：《格林斯潘货币政策、金融监管与房地产泡沫分析》，《学习与探索》，2010年第3期，第133-135页。
[2] 在“9.11”灾难和互联网络泡沫破灭后，美国政府为了刺激经济增长,即一直实行宽松的货币政策，大幅降息使基准利率降至上世纪60年代以来的最低水平，为市场提供了充裕的流动性。韩再：《次贷危机形成机理及对我国房地产金融监管的反思》，《现代财经》，2009年第9期，第41-44页。