内容提要: 吴英集资诈骗案折射出刑法如何应对金融犯罪的问题，如何在保护和惩罚之间实现平衡的问题。具体来说包括如何避免刑法保护的失衡、对非法吸收公众存款者的集资是否存在骗与被骗的相对关系以及对非法吸收公众存款者的集资是否还存在间接被骗人和间接被害人等。这些问题需要从社会和刑法自身的多个角度进行思考，也是准确认定此类案件的必要考虑。


　　近期浙江的吴英案件成为一个法治事件，引发了社会的极大关注。普通民众从最朴素的“借钱还钱，杀人偿命”的理念出发，无法理解钱借多了还不出竟然也要以命相抵。民营企业家们关注的是，这一案件产生的影响不在于判了个死刑，而在于民间渠道的融资将更加困难，民营企业原本就已经十分困难的融资途径将进一步缩小，民营企业的发展生路还有吗？经济学家们关注的是，因为金融的国家垄断而产生的吴英案和死刑的判决，国家金融的垄断还将持续多久，金融领域向私有企业的开放还将延后多少时间。法学家们关注案件本身的事实，吴英案是否构成犯罪，是否构成集资诈骗罪，是否应当判处死刑。各种人群的关注点不同，足以说明吴英案的判决引起了社会的极大震动。我们看不到该案件的全部材料，无法判断吴英案的判决是否正确，但这一案件至少给我们提出了刑法平衡地应对诈骗性犯罪的问题，提出了惩罚与保护之间衡量的问题。

　 一、集资诈骗案中刑法保护失衡的思考

　 在民营经济极为发达的浙江地区，吴英案件只是数量众多的类似案件中的一个，《法制日报》近期一篇题为《暴利驱动定罪模糊致浙江非法集资泛滥》的报道文章，称浙江地区已经有219人因集资诈骗获刑，因集资诈骗获刑人数从2007年的8人上升到2011年的75人，5年增长8倍。该文同时还报道，2011年浙江各级法院审结非法吸收公众存款、集资诈骗等涉众型犯罪244件。[1]如此数量的类似犯罪，可以想象在全国也应该是个庞大之数。而在这些案件中，有多人因非法集资被判处死刑或者死刑缓期执行。我们看到，重刑并没有阻挡非法集资案件的发生，仍然有人为追逐高额回报，从事非法集资或者高利借贷的行为。这些事实说明，吴英案件发生在浙江，这也非个人因素所决定的，而是由浙江地区的经济发展状况所决定的。浙江地区会有如此之多的非法集资案发生，不外乎有两方面的原因：一方面是民营经济的快速发展使民间资本非常充裕，另一方面则是大量的中小企业的发展需要资金但又融资非常困难，以国有垄断为主体的银行很难为这些企业提供所需资金，因此民间借贷的盛行也就在所难免，甚至一些大型企业也往往会因资金周转的困难而向民间资金借贷。从某种意义上说，民营经济的发展离不开民间的借贷，民间借贷事实上也为民营经济的发展提供了一定的帮助。

　 有的观点认为，非法集资案高发是由货币供求关系严重不均衡造成的。也有的观点认为，非法集资案的高发是民间借贷行为没有合法地位所导致的。甚至有观点认为，吴英案是中国金融体系结构不合理背景下发生的制度性悲剧。专家们对非法集资案大量发生的原因进行了剖析。但从刑法角度来看刑法保护的失衡可能是一个更需要解决的问题。

　 刑法保护的失衡之一，是刑法偏重于对国有金融体系的保护。民间借贷在民法中是合法行为，最高法院也曾明确规定高出银行利息但只要不超出银行同期利息4倍的获利都予以保护。民间借贷在民事法律中尚有其一定的合法地位，受到民事法律的保护，但为何涉及多人的民间借贷却要入罪？这与国家的金融体系没有向民间开放有直接的关系，也与刑法过多致力于国有金融体系的保护有关。可以说，如果我们国家的刑法不是专注于对以国有为主体的金融机构、金融秩序和金融财产以倾斜性的保护，那么我们国家的民间借贷就有其合法的地位，私有金融企业或者银行就有存在的必然。银行将不再是以国有为主体，主要为中小企业融资服务的地下钱庄将不再属于地下，企业也将不再有现在的融资困难。当民间借贷包括多人之间的民间借贷成为合法时，以高额返利为标志的吴英等人的非法集资诈骗案也就没有存在的可能。

　 虽然我们国家已经步入市场经济，我们也在要求其他国家将我国视为完全市场化的国家，但我们刑法却没有承担起市场经济所要求的平等保护的责任。对国有经济和国有财产的重点保护，对非国有经济和财产的次要保护或者没有保护，在我国刑法中还是普遍的现象。如《刑法》分则第3章第3节妨害公司、企业管理秩序罪中有不少针对侵害国有公司、企业而设置的犯罪，像非法经营同类营业罪，为亲友牟利罪等。对非国有的公司、企业的侵害则没有类似犯罪的设置。即使都有设置，但刑法的侧重点也不同，如对贪污可处死刑，对职务侵占罪最高也只有15年有期徒刑。同样，这种片面保护也扩展到金融领域。

　 也许有人认为，刑法的变更需要经济改革的先行，没有经济改革的先行，刑法不可能变更。但这并不是排除刑法应尽平等保护责任的理由。在国家鼓励中小企业大力发展，各地政府也在想方设法解决中小企业融资困难的今天，如果刑法仍然一味坚持保护国有金融的垄断秩序和垄断地位，而无视中小企业需要资金而国有金融体系难以满足的现实，排斥民间融资的地位和作用，则将是对经济发展的阻碍。

　 刑法保护的失衡之二，是刑法保护以企业的成败为标准。对成功企业，刑法予以保护，对失败企业刑法予以惩处，这是目前普遍存在的不正常现象。虽然我们社会始终崇尚“成者英雄败者寇”的传统理念，但承担惩治犯罪、保护社会基本职责的刑法，应当具有平衡保护的功能，不能偏斜任何一方。在社会现实中，企业的发展非常艰难，既要承受资金短缺的风险，也要承受决策或者经营可能失当的风险，更需要承受市场急剧变幻的风险。近年来发生的欧美国家的金融危机不仅严重影响了欧美国家的经济，也同样严重影响了我国的经济，使许多中小企业难以为继，关门停业的屡见不鲜。在民营经济发达的地区，金融危机使民营经济的融资更加困难，为了保住已有企业的发展和既有财产，不惜以高额回报的方式借款，以暂度金融危机。民间借贷促进了民营经济的发展，当然也推动了以高额回报为标志的非法集资群体的产生。

　 据《法制日报》报道，2010年浙江省共立非法集资类案件达206起。[2]同样据《法制日报》报道，2009年是浙江省非法集资类案件的高发期：台州从2008年的15件7.6亿元上升至2009年的24件9.3亿元；金华市在2009年共有39件，相当于前后4年的总和；绍兴市2009年54件，比2006年增加了4倍。[3]为什么集资诈骗类刑事案件近年来集中爆发？当我们冷静看待这一现象时就不难看到，集资诈骗行为的多发与国际金融危机的影响有紧密关系；而集资诈骗犯罪案件立案数和判决数量的成倍增多，则与以成败论英雄的刑法观相关。众所周知，2008年开始产生的影响欧美国家的金融危机同样也影响着我国，受影响最深的莫过于民营企业，而在民营企业中受影响最深的当数中小企业。金融危机导致银根紧缩，中小企业资金实力本来就弱，抗风险能力本身就差。为了保住已经存在并且已经发展的企业，不得已采用非法集资方法来缓解资金紧缺的暂时困难，这是近几年民营经济发达地区非法集资案普遍成倍增多的根本原因。面对如此艰难的国际金融环境，企业要想生存只能非法集资，而要集到大量资金，不采用一些虚假宣传方法又怎能获得资金，须知谁愿意花如此高额回报的代价来获取资金呢。刑法没有从国际的金融危机严重影响方面考虑，也没有从企业身处金融危机的险恶困境中不得已的艰难选择方面考虑，仍然采用沿用已久的简单的三层次推导，只要虚构事实获得财物并且没有归还的就是诈骗，从而将刑法的以成败论英雄的观念发挥到极致。

　 毋庸置疑，当需要资金的非法集资者能够通过各种方法度过金融危机，偿还所借的高额回报借款时，相信也不会有刑事案件的发生。反之，当非法集资的企业无法度过金融危机，相关债主紧逼上门时，刑法的介入也就势在必然。刑法应当是全民保护的法律，不能因人的性别差别、地位高低、名声大小、种族差异或者健康与残疾的不同而有保护的不同，同样也不应当因人或企业成功或者失败的差别而有差别地保护，这是刑法应当坚持并奉行的基本准则。

　 二、集资诈骗中的骗与被骗的相对性思考

　 据报道，吴英集资诈骗案所集资金约7.8亿，所集资的对象却仅有11人，其中有不少人本身是非法吸收公众存款的犯罪者。例如，吴英案中借款给吴英最多的林卫平是义乌有名的资金掮客，一人就将其非法吸收的公众存款向吴英放贷4.7亿元，超过吴英总集资的一半。案发时吴英未归还的林卫平的借款是3.2亿元，而法院最终认定吴英“集资诈骗”的金额不过3.8亿元。也就是说，在吴英这3.8亿元的集资诈骗数额中，属于诈骗林卫平一人的钱款就达3.2亿元。林卫平最终被东阳市法院以非法吸收公众存款罪判处有期徒刑6年。吴英诈骗一个犯非法吸收公众存款罪者的资金即达3.2亿元这一现实，无疑就集资诈骗罪的客观方面给我们提出了以下需要思考的问题。

　 问题之一，向非法吸收公众存款犯罪者集资，是否还有骗与被骗的相对方，是否还符合集资诈骗罪的诈骗特性。这一问题也是近年来所认定的集资诈骗案中诉辩双方的争议焦点之一。

　 集资诈骗中的骗与被骗，也就是行骗方与被骗方。集资诈骗来源于传统的诈骗，其犯罪构成的基础也同样来自于传统诈骗的犯罪构成，只是诈骗方式不同而已。因此任何一个集资诈骗都应当存在行骗与被骗这样两个相对的方面，如果缺少其中之一，则很难想象还有集资诈骗犯罪的存在。一般而言，集资诈骗的事由无非是项目的开发或者建设需要资金，根据《刑法》及其司法解释的相关规定，集资诈骗的行骗一方应当具有虚构投资项目、集资用途，或者隐瞒实际集资用途真相的欺骗行为，从而获取被集资者的信任，“自愿”交付财物给集资者。此种行骗与被骗在传统的集资诈骗中相当分明，上世纪90年代初期发生在无锡的邓斌非法集资案，即为此种双方对应关系的最好写照。

　 但是在吴英集资诈骗案中，这种骗与被骗已经相当模糊。从集资者的角度看，能够从非法吸收公众存款者这些专门从事资金的生意人处集资数千万甚至数亿元，集资者并不需要以虚构投资项目的方法获得集资资金，其能够吸引这些资金的最大吸引力是高额回报。我们看到近年来发生在民营经济发达地区的非法集资案，许多资金拥有者或者本身靠吸存方式获得大量资金的人员专注于以钱生钱，以钱赚钱的经营活动。在一些企业扩大经营规模急需资金时，就会有大量的社会资金蜂拥而至，包括民营资金，包括吸存资金，甚至包括银行资金。而当企业形成规模时，大量的高利贷者的资金和非法吸收存款的资金更是争先恐后地出借给这样的企业。之所以会有如此之多的资金汇聚到那里，并不是集资者有多大的行骗能力，也不是集资者资金投入的项目以及该项目本身所具有的潜在营利能力，而是借款的高额回报。可以说，向非法吸收存款者集资，集资者根本不需要用虚构投资项目，或者隐瞒集资用途的方法来获取资金，易言之，对此类人员的集资，集资者无需实施行骗行为。

　 同样，从被集资者角度看，被集资者也没有被骗。在上世纪90年代的非法集资案件中，我们都能够从一个非法集资案看到几十甚至数百个直接被骗者，许多人因为参与集资，把仅有的有限家产投入集资中，最终导致家财尽失。而在今天的集资诈骗案件中，却很难看到有如此之多的直接受骗者。在吴英案件中，被集资的对象多属于非法吸收公众存款的人员，也就是专事资金生意的人员。以非法吸收公众存款者为集资对象的非法集资案件的基础都是一个层叠的借贷塔，从较低回报的借贷转向中高回报的借贷，从中高回报的借贷最终向最高回报的借贷转变。普通民众的钱款被以高于银行利息的非法吸收存款者吸存，而非法吸存者又把所吸存的钱款转到回报更高的所谓集资诈骗者手里。这些专事资金生意的人，并不在乎集资者的投资项目，也不在乎投资的收益有多少，实际上只在乎集资者能够给予多少高额的利息。事实上，如此大量的资金被吴英集资过去，岂是一般的虚构投资项目所能够骗得了的？因此如果把这些非法吸收公众存款的犯罪人视为吴英集资诈骗案的被骗人，那么刑法的正义性是真的要打个大大的问号了。

　 问题之二，向高利贷或者非法吸收存款者集资，其被骗者是否可以包括被吸收存款背后的普通百姓。也就是说，行骗与被骗是否仅限于直接的相对方，还是可以包括间接的骗与被骗。在吴英案中，有不少观点针对被集资的多是非法吸收存款的人，故质疑吴英是否具有诈骗行为。为此有观点认为，像林卫平那样的非法吸收存款人的4.7亿元资金来源于数量甚多的普通百姓，意思也就是说这些被非法吸收存款的普通百姓是本案的被骗人。这种说法无疑在刑法上提出了有关间接行骗和间接受骗是否成立的问题。

　 应当肯定，骗与被骗总是相对的，并且是直接的，间接诈骗是不可能存在的。因为无论何种诈骗总是发生在行骗人和被骗人之间，行骗人通过虚构事实、隐瞒真相的方法使被害人上当受骗，“自愿”交付财物给行骗人。在这种相对的交互关系中，既有行骗人对被骗人的行为（虚构和隐瞒事实），又有被骗人对行骗人的行为（接受欺骗，交付财物）。因此要形成这种交互关系的诈骗，必须具备几个条件：其一，行骗人与被骗人有过接触，这是骗与被骗得以形成的基础。其二，行骗人向被骗人直接的行骗，即虚构事实、隐瞒真相，使被骗人相信行骗人所说为真。其三，被骗人在对行骗人的谎言信以为真后，将财物“主动”交付给行骗人。

　 现代诈骗尽管方式多样，但仍然无法改变诈骗所固有的骗与被骗的交互关系。如电信诈骗，可能改变传统的面对面的骗与被骗，但即便没有面对面的接触，至少也有如电信诈骗中的言语接触。再如类似票据诈骗那样的三角诈骗，可能产生被骗人与被害人的分离，但是骗与被骗的双方还是仍然相对存在的。间接的诈骗因为缺乏骗与被骗的直接的交互关系，也就意味着行为人不可能对之实施行骗行为，没有直接的行骗对象，也就没有直接的被骗人。在吴英案件中所产生的向非法吸收存款者的集资，吴英作为行骗人一方，对非法吸收公众存款者背后的普通百姓既没有直接接触，更无法直接对之实施欺骗行为。同样，这些被非法吸收存款的普通百姓因为没有与行骗人接触，当然也不可能受到行骗者的欺骗，故而也不可能将他们的钱款因信以为真而直接交付给行骗人。因此间接诈骗的观点缺乏诈骗所必须具有的交互关系基础，在理论和实践中都是不能成立的。如果否认这一点，则将使实践中的诈骗无限延伸，骗银行的钱就是骗我们无数在银行存款的人的钱，骗公司从银行借来的钱款，也就是骗银行的钱款。

　 三、集资诈骗中是否存在被害人的思考

　 在非法吸收公众存款者为被集资对象的集资诈骗中还有没有被害人，这个问题也是值得研究的问题。因为如果确定被集资者为被害人，则刑事司法的活动本身应当负有查封犯罪人相关财产，并将财产返还被害人的义务和责任。甚至在刑事诉讼中，因为被害人的身份所决定，被集资者可以依法参加诉讼，行使刑诉法赋予的许多诉讼权利，包括自己或者聘请律师参加庭审，主张对犯罪人进行刑罚处罚，要求返还财产等。

　 笔者认为，在以非法吸收存款者为集资对象的集资诈骗犯罪中，不可能存在被害人。所谓被害人，也就是被犯罪行为直接侵害的人，可能是其人身被侵害，也可能是其财产被侵害。集资诈骗的客体包括国家金融管理秩序和公私财产的所有权，能够由此产生的侵害无非是对金融管理秩序的侵害和对公私财产所有权的侵害。金融管理秩序是抽象的，对之侵害不可能产生具体实在的被害人。公私财产的所有权是具体的，对之侵害可以产生具体的被害人。在集资诈骗犯罪中，所能够存在的只能是财产所有权被侵害的被害人。然而在以非法吸收存款者为对象的集资中，这些非法吸收公众存款者本身也是违法行为者，尤其是非法吸收公众存款者的行为本身还应当受到刑法的惩处，如吴英案中的林卫平，既作为违法犯罪者，同时又成为被害人，这在理论上也是难以想象的。

　 一般看来，在以非法吸收公众存款者为对象的集资诈骗中，被害人可能是非法吸收公众存款者背后的普通百姓，真正受到财产损失的是这些将家财参与非法吸收存款的普通百姓，所以，这些人员应当成为此类集资诈骗案的被害人。应当看到，这一结论忽视了一个最基本的概念，那就是犯罪行为与被害人之间必须具有直接对应性。被害人是被犯罪行为侵害的人身或者财产的直接受害者，超出直接对应范围的受害人不能成为刑事案件的被害人，如犯罪人盗窃正在使用中的架空电线，直接使国家电线财产受损，间接也使广大民众因断电而受损害。其中国家电线的管理者是该案的被害人，其他间接受断电之害的民众不可能成为该案被害人。如果这种间接受害者也作为破坏通讯设施案的被害人，相信没有哪一个司法机关能够接受这样的被害人群。非法吸收存款者背后的普通百姓，违反法律参与非法存款活动，本身是否能够成为被害人就值得考虑。即使能够成为被害人，也只能是非法吸收存款案的被害人，而不可能成为集资诈骗案的被害人，因为他们不可能成为集资诈骗案的直接被害人，至多是集资诈骗案的间接受害者而已。

　 四、结语
广东省阳江市人民政府


印发阳江市人民政府规范性文件制定程序办法的通知（阳府〔2004〕92号）


各县（市、区）人民政府，市府直属各单位：

《阳江市人民政府规范性文件制定程序办法》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



阳江市人民政府

二○○四年六月十八日





阳江市人民政府规范性文件制定程序办法



第一章 总则

第一条 为了规范市政府规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，根据《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 市政府规范性文件的立项、起草、审查、决定和公布，以及规范性文件的解释与备案，适用本办法。

违反本办法规定制定的规范性文件无效。

第三条 制定规范性文件，应当遵循《中华人民共和国立法法》确定的立法原则，符合宪法、法律、法规、规章和其他上位法的规定。

第四条 制定规范性文件，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。

制定规范性文件，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

第五条 制定规范性文件，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。

制定规范性文件，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

第六条 市政府规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”。

对特定范围内的工作和事务制订带有约束性的措施时，使用“规定”；对某一方面的具体工作确定具体处理原则和实施办法时，使用“办法”。

第七条 规范性文件用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。

除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。

第八条 涉及市政府两个以上部门职权范围内的事项，有关部门单独制定的规范性文件无效。



第二章 立项



第九条 市人民政府所属工作部门或者下一级人民政府认为需要制定市政府规范性文件的，应当向市人民政府报请立项。

第十条 报送制定市政府规范性文件的立项申请，应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。

第十一条 市人民政府法制机构（以下简称市法制局），应当对制定市政府规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订市人民政府年度规范性文件制定工作计划，报市人民政府批准后执行。

年度规范性文件制定工作计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。

第十二条 市人民政府应当加强对执行年度规范性文件制定工作计划的领导。对列入年度规范性文件制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报市人民政府决定。

年度规范性文件制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规范性文件项目应当作出补充说明。



第三章 起草



第十三条 市政府规范性文件由市人民政府组织起草。

市人民政府可以确定市政府规范性文件由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，涉及规范政府共同行为的市政府规范性文件草案，也可以确定由市法制局起草或者组织起草。

第十四条 起草市政府规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第十五条 起草市政府规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中应当向社会公布，征求社会各界的意见；也可以举行听证会。举行听证会的，应当参照《规章制定程序条例》第十五条规定的程序组织。

第十六条 起草市政府规范性文件涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。

起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报市政府规范性文件草案送审稿（以下简称送审稿）时说明情况和理由。

第十七条 起草单位应当将送审稿及其说明、对送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定一式二份报送审查。

报送审查送审稿的公函，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。

送审稿的说明应当对制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。

有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关法律规范资料等。



第四章 审查

第十八条 市政府规范性文件送审稿由市法制局负责统一审查。纳入年度规范性文件制定工作计划的，可径送市法制局审查，未列入年度计划的，则应先送市政府办公室。

市法制局主要从以下方面对送审稿进行审查：

（一）是否符合本办法第三条、第四条、第五条的规定；

（二）是否与有关市政府规范性文件协调、衔接；

（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；

（四）是否符合制定规范性文件的技术要求；

（五）需要审查的其他内容。

第十九条 送审稿有下列情形之一的，市法制局可以缓办或者退回起草单位：

（一）制定市政府规范性文件的基本条件尚未成熟的；

（二）有关机构或者部门对送审稿规定的主要措施存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；

（三）送审稿规定的主要措施直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的；

（四）上报送审稿不符合本办法第十七条规定的。

第二十条 有关机构或者部门对送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市法制局应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和市法制局的意见上报市人民政府决定。

第二十一条 市法制局应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，提出审查意见，由起草单位对送审稿进行修改，形成市政府规范性文件草案和对草案的说明。说明应当包括制定规范性文件拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。

市政府规范性文件草案的说明由起草单位主要负责人签署，提请市人民政府常务会议或全体会议审议的建议和草案由市法制局主要负责人签署呈报。



第五章 决定和公布



第二十二条 市政府规范性文件应当经市政府常务会议或者全体会议决定。

审议市政府规范性文件草案时，由起草单位作文件草案的起草说明，市法制局作文件草案的审查说明。

第二十三条 市政府办公室应当根据有关会议审议意见对市政府规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，报请市长签署予以公布。

第二十四条 公布市政府规范性文件的通知应当载明该规范性文件的制定机关、序号、名称、通过日期、施行日期、加盖市政府公章以及公布日期。

第二十五条 市政府规范性文件签署公布后，市人民政府公报、市政府信息网站和阳江日报应当及时刊登。

在市人民政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。

第二十六条 市政府规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。



第六章 解释与备案



第二十七条 规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。

规范性文件有下列情况之一的，由制定机关解释：

（一）规范性文件的规定需要进一步明确含义的；

（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用规范性文件依据的。

规范性文件解释由其制定机关的法制机构参照送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。

规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。

第二十八条 政府规范性文件应当自公布之日起30日内，由政府法制机构依照有关规定向上一级人民政府和市人大常委会备案。市政府部门制定的规范性文件，应当报市人民政府备案。

报送规范性文件备案，径送备案机关的法制机构。

报送规范性文件备案，应当提交备案报告，规范性文件文本和说明，并按规定的格式装订成册，一式五份。具备条件的，应当同时报送规范性文件的电子文本。

第二十九条 备案机关应当依法履行规范性文件备案职责，加强对规范性文件备案工作的组织领导。

备案机关的法制机构，具体负责规范性文件备案工作，履行备案审查监督职责。

第三十条 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为政府规范性文件同法律、法规、规章相抵触或者违反其他上位法的规定的，可以向该规范性文件制定机关的上一级人民政府书面提出审查的建议；认为市政府部门制定的规范性文件同法律、法规、规章相抵触或者违反其他上位法的规定的，可以向市人民政府书面提出审查的建议，由其法制机构研究处理。

第三十一条 备案机关的法制机构审查规范性文件时，认为需要有关的政府部门或者下一级人民政府提出意见的，有关的机关应当在规定期限内回复；认为需要规范性文件的制定机关说明有关情况的，有关的制定机关应当在规定的期限内予以说明。

第三十二条 规范性文件超越权限，违反法律、法规、规章和其他上位法的规定，或者其规定不适当的，由备案机关的法制机构建议制定机关自行纠正；或者由各机关的法制机构提出处理意见报备案机关决定，并通知制定机关。

第三十三条 市政府部门规范性文件之间、市政府部门规范性文件与市政府规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由备案机关的法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由备案机关的法制机构提出意见报备案机关决定，并通知制定机关。

第三十四条 对本办法第二条、第八条规定的无效规范性文件，备案机关的法制机构不予备案，并通知制定机关。

规范性文件在制定技术上存在问题的，备案机关的法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。

第三十五条 规范性文件的制定机关应当自接到本办法第三十二条、第三十三条、第三十四条规定的通知之日起30日内，将处理情况报备案机关的法制机构。

第三十六条 规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定的规范性文件目录报备案机关的法制机构。

第三十七条 对于不报送规范性文件备案或者不按时报送规范性文件备案的，由备案机关的法制机构通知制定机关限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。



第七章 附 则



第三十八条 市政府部门或者直属机构、事业单位、派出机关、县（市、区）级人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令参照本办法规定的程序执行。

第三十九条 本办法所称规范性文件，包括市政府部门规范性文件和政府规范性文件。市政府部门规范性文件，是指市政府部门和具有行政管理职能的直属机构、事业单位、派出机关根据法律、法规、规章在本部门的职权范围内参照本办法制定的规范性文件。政府规范性文件，是指市、县（市、区）级的人民政府根据法律、法规、规章在法定的权限范围内依照或参照本办法制定的规范性文件。

第四十条 规范性文件的制定机关，应当经常对规范性文件进行清理，发现与新公布的法律、法规、规章相抵触或者与其他上位法的规定不一致的，应当及时修改或者废止。

修改、废止规范性文件的程序，参照本办法的有关规定执行。

第四十一条 编辑出版正式版本的规范性文件汇编，由市、县（市、区）人民政府法制机构依照有关规定执行。

第四十二条 本办法自2004年7月1日起施行。