交通部


关于加强客滚船安全管理的通知

交通部
交海发［２０００］９３号
２０００年２月２３日


沿海各海事局、海监局，沿海各省交通厅（局、委、办），港务（航）监督，中国船级社：
根据《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》等有关法律 法规，按照党中央、国务院领导关于安全工作的指示精神，为进一步加强客船及客滚船的安 全与防污染管理，防止事故发生，现提出以下要求：
一、 关于船舶开航气象条件限制
１． 每艘船舶都应确定安全适航风级。安全适航风级由船公司综合考虑船舶的技术状况、 航 区自然环境、航行时间、航线特点等因素提出，跨省航行的船舶应向中国船级社提出核准安 全适航风级的申请，中国船级社核准后应出具书面审核意见；省内航行的船舶应向当地船检 部门提出申请，船检部门核准后应出具书面审核意见。
经中国船级社或当地船检部门核准的船舶安全适航风级，由船公司书面报船籍港、船舶服务 航线的始发港和目的港的海事主管机关备案。
２． 当天气预报的风力超过船舶的安全适航风级时，海事主管机关不予船舶办理出港签证手续。
３． 天气预报风力按照船舶预定开航时间前１小时船舶服务航线的始发港和目的港所在地气象服务台的天气预报确定。两地预报风力不一致时，以预报大者为准。
４． 船舶未经中国船级社核准安全适航风级，自今年４月１日起海事主管机关不予办理船舶进出港签证手续。
二、 关于开航前船长声明
１． 船长在船舶开航前办理出港签证手续时，必须向始发港海事主管机关提交“开航前船 长声明”，否则海事主管机关不予办理出港签证手续。
２． “开航前船长声明”的格式及内容见附件。
三、 关于船舶承载车辆和货物
１． 每艘船舶都要结合本船安全适航风级情况在开航前对所载车辆和货物进行良好系固。 车辆和货物的系固应适合船舶的预定航线。
２． 船舶应综合考虑其车辆舱的承载能力、系固能力，对承运车辆单元的总重量及其尺度 进 行必要的限制。港口（码头）、客运站应为此提供必要的设施和条件，并协助船舶实施上述 限制。船舶对所载车辆重量较大或货物堆装较高的，除对车辆要进行有效的绑扎外，对货物 也要利用壁铃或天铃等进行有效固定。
３． 船舶在车辆和货物积载时必须留出足够的消防通道。
４． 禁止船舶载运危险货物和载运装有危险货物的车辆。
５． 凡有大通舱车辆处所的客滚船，必须在车辆处所加装纵向隔壁或立柱，经船检部门审 核 后实施。凡需加装改造而未进行加装改造的，今年４月１日起海事主管机关不予办理进出港签证手续。
６． 港口客运站和船公司应成立专业绑扎队伍。
四、 关于船舶管理和应急反应
１． 船舶应建立巡舱制度，并保证有效执行。
２． 船舶必须每周进行一次消防和救生演习。船员必须熟悉船上救生和消防设备的配备情况及其使用，并熟悉船舶应急反应程序。
３． 船舶开航后应立即以各种形式和手段对旅客进行船舶救生和消防等应急知识的宣传， 并在公共场所配备一定数量的《训练手册》。
五、 关于监督检查
１． 海事主管机关应对客滚船载车（货）、客情况加强抽查。对不符合车辆和货物承载要 求的船舶，应责令其限时纠正，严禁“三超”车辆（超载、超重、超高的车辆）装船运输。 必要时，可禁止船舶离港。
２． 海事主管机关在按照《中华人民共和国船舶安全检查规则》对客滚船实施安全检查时 ，应适当缩短检查周期。对客滚船安全检查的频度应不低于每二个月一次，并将操作性检查 列为必查项目。
３． 海事主管机关在按照《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》对客滚船核定配员时 ， 应根据船舶的特点，包括载货、航程、船员疲劳等因素，区别于其他船舶加以严格要求。担 任三副职务的船员必须持有二副及以上的适任证书。
４． 在客滚船船长、轮机长、驾驶员、轮机员的任职资格和资历要求颁布后（另文发布） ，海事主管机关应根据新的要求对现任客滚船船员进行统一检查。
六、 自本通知发布之日起，禁止将进口的二手滚装货船改装后，作为客滚船投入使用。
各单位收到本通知后，应及时将有关内容通知各有关航运公司，督促其遵守执行



张守文 北京大学法学院 教授

关键词: 分配结构/分配制度/收益分配权/财税法
内容提要: 我国不合理的分配结构导致的大量分配问题，需要通过调整和优化分配结构来解决，其关键是改变分配制度中的收益分配权配置；对于分配结构的调整，传统法和现代法的功用各不相同，而财税法的功用则更为突出；财税法作为“分配法”所蕴含的分配理论，是分配结构调整的理论基础；财税法具体制度的调整和完善，有助于解决分配结构失衡、分配差距过大和分配不公等突出问题，对于维护分配秩序和实现分配正义尤为重要。


一、背景与问题

自古及今，分配始终关乎国计与民生，贯穿于经济、社会乃至政治、法律等诸多领域，不仅影响政治安定、经济增长、社会发展和文化繁荣，也影响国民财富积累和基本人权保障。纵观中外历史上的诸多纷争、制度变迁乃至政权更迭，往往皆因分配失当或分配失衡等“分配问题”而起。因此，对分配问题必须高度关注并予以有效解决。

中国自改革开放以来，伴随着经济的高速增长，经济总量和社会财富迅速扩张，但因诸多因素导致的分配差距过大、分配不公、分配失衡等分配问题也日益凸显，业已影响经济发展、社会团结和社会和谐，[1]需要经济基础和上层建筑作出回应和调适。事实上，解决收入分配问题的现实需求，本来就是中国进行改革开放的直接动因；[2]而持续解决分配问题，则是改革开放的全程使命。

上述分配问题的形成，与分配结构不合理直接相关。在各国不同时期类型各异的分配系统中，分配结构始终是影响分配功能实现的至为重要的因素。因此，要解决各类分配问题，必须追根溯源，对分配结构进行优化和调整，通过有效地“定分止争”，来防止分配失衡，实现国泰民安。

从发展经济学、发展社会学和发展政治学的视角看，中国的经济社会发展目前已到关键阶段——随着工业化、城镇化、市场化和国际化进程的加快，各种类型的“二元结构”问题层出不穷，分配失衡十分严重，分配问题相当突出。要绕过许多国家没能避开的所谓“中等收入陷阱”，[3]缓解各类社会矛盾，化解社会纠纷，在保持经济稳定增长的同时，保障社会稳定和政治安定，就必须对分配结构进行有效调整，依法规范分配活动，保障分配秩序；同时，也需要针对发展中的各类分配问题，加强“发展法学”的研究。[4]分配结构的形成与调整，均受制于特定的分配制度。分配制度之优劣良莠，直接影响分配公平，涉及分配正义，关乎分配法治。无论宪法抑或其他法律，只要其中包含分配制度，则均应在相关分配主体之间有效界定分配的权力与权利，对分配结构实施有效调整，以确保其合理性与合法性，最大限度地解决经济社会发展过程中产生的各类分配问题。

依据“发展法学”的框架和理念，分配结构的调整与法律的调整密不可分。无论是财富或收入的分配，还是相关资源、权力或利益的分配，都离不开法律的有效调整。其中，财税法作为“财富分割的利器”，作为典型的“分配法”，其调整功能尤为重要，社会公众对此期望甚高。可以说，要实现分配结构的优化，就必须加强财税法调整，并应不断提高调整的法治化水平。通过加强财税法等相关法律的调整，来促进分配结构的优化，也与国家转变经济发展方式的宏观背景密切相关。目前，我国已从关注“经济增长”转向重视“经济发展”，[5]不仅强调经济发展的质量、效益，同时也重申社会分配、社会公平之重要。转变经济发展方式需要调整多种结构，包括产业结构、投资结构、消费结构、分配结构，等等，[6]经济学界对此已有较多讨论，但法学界的研究还十分欠缺，因而对于宏观分配系统中的分配结构调整问题，非常有必要从法学的视角，探究如何通过法律的调整，来推动分配结构的优化。

笔者认为，现实中的大量分配问题，带来了复杂的经济、社会问题乃至政治问题；分配的不当、不均和不公，源于分配结构的失衡；要实现分配的相对均衡，必须对分配结构进行调整。而分配结构本身也是经济结构、社会结构的重要组成部分，依据系统论和结构功能主义的理论，“结构决定功能”，“好的结构会产生正功能”，[7]只有不断优化分配结构，才能使之更趋均衡合理。

此外，分配结构的优化离不开相关法律的调整，尤其离不开直接影响分配的财税法的有效调整。基于问题定位，以及分配结构对分配问题的重要影响，本文将首先从法律的角度，探讨分配结构与分配制度以及收益分配权之间的关联，从而说明分配结构与财税法调整之间的内在联系，以及运用财税法等法律手段调整分配结构的必要性和可能性；在此基础上，本文将进一步探讨分配结构及其问题的制度成因，说明财税法与其他法律制度解决分配问题的功用和特殊性，以及权利或权力配置对分配结构的影响；基于上述讨论，本文还将提炼财税法学的分配理论，特别是有关分配结构调整的理论，并结合现实存在的分配结构失衡、分配差距过大、分配不公这三类分配问题，提出完善财税法制度、加强财税法调整的对策，以求更好地保护各类主体的分配权利，维护分配秩序，实现分配正义。[8]

需要说明的是，在宏观的分配制度和法律体系中来观察分配结构与财税法调整的内在关联，以及财税法上的权利配置对不同类型分配结构的影响，会更有助于发现财税法调整的定位、局限以及与其他相关法律调整之间的联系，从而有助于揭示分配结构调整的复杂性与财税法调整的必要性，以及应当如何通过财税法具体制度的调整来促进分配结构的优化。

二、分配的结构、制度及分配权的关联

研究分配结构的财税法调整问题，首先需要分析分配结构与财税法调整之间的内在关联。为此，需要在一般的意义上，探讨分配结构与分配制度之间的紧密联系，揭示分配制度对分配结构的影响；同时，还要进一步阐明分配制度中的收益分配权配置对分配结构的直接影响，找到分配结构调整的关键。现就上述两个方面分别探讨如下：

（一）分配结构与分配制度的内在关联

在一国的分配系统中，分配结构直接决定分配功能，要实现分配的“正功能”，就必须通过对各类分配结构的调整，形成有效的分配机制，实现“分配正态”和分配均衡。

近年来，我国宏观的分配结构问题备受瞩目。例如，自改革开放以来，在分配的主体结构方面，政府、企业和个人的收入在整个分配体系中的占比呈现明显的变化趋势：大体上自1978年到1995年，随着“放权让利”等政策和制度的实施，国家财政收入在整个收入分配体系中的占比逐年下降，居民个人收入占比则逐年上升；但自1996年至今，政府和企业收入占比则逐年递增，而居民个人收入占比则逐年递减，于是，国家财政收入占比的变化轨迹呈现为“U形曲线”，而居民个人收入的占比变化轨迹则呈现为“倒U曲线”。[9]上述体现我国宏观分配结构特点的两类曲线非常值得关注。针对国家财政收入和企业利润收入增长较快而居民个人收入增长较慢的分配结构失衡问题，必须通过法律制度的调整，改变不合理的分配结构，不断提高居民个人收入占整个国民收入中的比重，增强居民的分配能力和消费能力。

其实，不只是上述的主体结构，分配结构中的城乡结构，以及行业结构、地区结构等，也都与特定的法律制度相关。恰恰是各类特定法律制度上的安排，直接影响了分配结构中的各类具体结构的形成。应当说，法律制度对各类具体分配结构的影响，是研究财税法及其他法律调整问题的基础和前提。厘清法律制度对分配结构的直接影响，尤其有助于分析财税法等各类法律制度调整的必要性与可行性。

从总体上说，涉及资财分配（包括个人的财产分配、企业的财务分配，以及国家的财政分配等）的各类法律制度，构成了有关私人物品和公共物品分配的多种分配制度，它们直接影响着各类分配结构的形成。同时，基于“物我两分”、“资源有限”的约束和“利益主体”普遍存在的现实，分配作为贯穿经济、社会等诸多领域的重要问题，[10]分配关系作为非常基本的经济关系或社会关系，必然会对法律等上层建筑产生重要影响，从而也会影响各类具体分配制度的形成。而如何“定分”，从而“止争”，恰恰是法律非常重要的职能。

考察各类法律规定，不难发现其中的分配制度通常都着重规定参与分配的主体、分配的客体、分配的时空、分配的权利、方式、方法等，从而形成了分配的主体结构、客体结构、时空结构、权利结构等多种结构，而正是上述各类分配结构，直接关系到分配的结果，关系到分配是否失当、失衡，以及是否会引发各类分配问题。

例如，从分配的主体结构来看，在“劳动者”与“资本等要素拥有者”所构成的分配结构中，[11]劳动者收入分配能力的相对下降，以及资本等要素拥有者分配能力的提升，拉大了分配主体的分配差距；在农村居民与城镇居民所构成的分配结构中，特别是农民与市民所构成的分配结构中，农村居民或农民收入的相对下降，会直接导致城乡差距过大。上述各类主体在分配能力上的差异，直接带来了分配差距过大和分配失衡的问题，需要通过分配制度的调整来解决。

此外，上述分配上的主体结构也与空间结构密切相关。具有不同分配能力的主体，在空间上的分布很不均衡，并由此会形成地域上的分配差距。如国际上的南北差距，我国的东部与中西部的差距，等等。与此同时，从分配客体角度看，[12]不同行业、不同领域的财富、收入、资源的“非均衡”分布，也形成了行业或领域之间的差距。上述各类差距归根到底是由分配制度所导致的。

总之，分配结构与分配制度之间存在着内在关联，一方面，分配制度决定了分配结构的形成；另一方面，分配结构也是分配制度的现实体现。财税法作为一类重要的分配制度，对各类分配结构的形成均有重要影响。因此，分配结构的调整离不开财税法的调整。并且，财税法的调整具有重要地位。

（二）分配结构调整的关键在于改变收益分配权配置

分配结构不合理所导致的亟待解决的各类分配问题，构成了分配结构调整的现实需求；而产生各类分配问题的法律原因，则主要体现为收益分配权配置的不合理。因此，分配结构调整的关键在于改变收益分配权的配置。