经济适用住房抑或休矣

王兴敏


　　经济适用住房供应体系是伴随我国城镇住房制度改革而产生的。在我国的城镇住房制度体系中，自解放后至二十世纪九十年代中期，国家一直是以住房实物福利分配为城镇住房供应唯一形式的唯一主体，这是与我国在此期间实行计划经济体制分不开的，可这不仅未能有效解决城镇居民紧张的居住问题，而且国家还为此承受了巨大的经济负担。随着我国社会主义市场经济的确立，作为经济体制改革重要组成部分的城镇住房制度改革开始实施并不断深化，明确住房的商品属性，住房不再是国家无偿供应的实物福利品，住房供应须商品化、社会化，并建立针对不同收入家庭实行不同的住房供应体系，满足城镇居民日益增长的住房需求。在1994年国务院国发（1994）第43号《关于深化城镇住房制度改革的决定》中首次明确具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，以后国家又分别几次对经济适用住房的建设、分配、管理等作出规定。2007年，原建设部等七部门联合发布《经济适用住房管理办法》，从一定程度上说，这标志着经济适用住房在制度层面的成熟。经济适用住房在这十几年的发展历程中，不仅在理论上富有争议，而且在实际运行中，也不难发现这样一种现象：已渐被遗忘的制度产物突然被人们在房地产价格狂涨之时想起，并赋予一项艰巨的任务——稳定住房价格，可在2008年底却又突然面临或存或废的变数之中。那么，面对如此尴尬的情境，不得不令我们对经济适用住房是否具有现实合理性做深层次的分析。

一、经济适用住房为什么被冷落

　　一项新生事物的发展不仅需要制度的支撑，而且还受限于现实社会中的实际需求，这种需求是以能否满足所涉各方主体的利益需要为标准，如果能够满足他们的利益要求，各方均有激励来促进该事物的发展，反之，该事物的发展道路将障碍重重，甚至会自消自灭。经济适用住房也不例外。

1、地方政府没有实施经济适用住房的激励

　　在我国的城镇住房制度体系中，国家始终处于主导地位，虽然，通过城镇住房制度改革，实现住房供应的商品化、社会化。但是，国家作为城市土地的唯一所有者，同时也是土地的唯一供应者，运用土地供应来调控住房的供应，其主导地位并未发生变化。随着我国国有土地出让制度的建立，房地产开发均须通过地方政府以出让形式取得国有土地使用权，地方政府则收取土地出让金，其逐渐成为地方政府的主要财政收入来源，2007年1——11月间，我国土地出让总价款达9130亿元以上，占财政收入的比重为28.53％。如此巨大的出让金收入满足了地方政府的目标——经济开发，而这个目标又是地方政府的重要政绩表现，故其乐此不疲。相反，经济适用住房建设用地则须以划拨方式供应，这种无偿的供地方式对地方政府而言无异于自断其财源，那么地方政府出于自利考虑，当然不愿意为实施经济适用住房建设而无偿划拨土地。即使在国家三令五申的情况下，地方政府也是将位于区位偏远、周边配套设施不完善等不方便生活居住的土地用于经济适用住房建设。

2、经济适用住房往往超出其保障对象的经济承受能力

　　经济适用住房仅供应社会低收入家庭，从该家庭的经济收入特点来看，往往是以收入低（或无收入）且不稳定为多，从其自身的承受能力考虑，虽然经济适用住房价格低于商品住房价格，大多数还是不能够买得起的。即使根据规定可通过商业银行或住房公积金贷款予以支持，但因为该群体或无工作单位或无稳定收入而被排斥于外。另外，由于经济适用住房建设的比较偏远，为此增加的生活成本开支以及物业服务费用，也是经济困难群体必须考虑的一个现实问题。

3、房地产开发企业对经济适用住房建设的冷淡

　　从经济适用住房与商品住房的建设行为事实看，二者没有本质上的区别。但二者的结果性质截然不同，其中在利润方面，根据规定房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定。而商品住房的利润则远高于此。面对商品住房的暴利，做为以利润最大化为追求目标的房地产开发企业，必然热衷于商品住房建设，没有动力建设经济适用住房。

二、经济适用住房是否具有稳定住房价格的作用

　　在市场经济理论中，商品的价格是随着供求关系的变化而波动，当供不应求，则价格上升，反之，价格下降。那么，造成我国住房价格上升的主要因素是供不应求吗？笔者认为，实不其然。在城镇住房制度改革后，住房私有化成为社会的普遍认识——“小康不小康，关键看住房”，与此相对应的则是住房供应市场化，这又与地方政府“以地生财”的经营理念相吻合。于是，土地供应的唯一（仅为地方政府）与住房供应的唯一（仅为房地产开发企业）相结合，形成了住房供应的单边垄断，这极利于二者的利益最大化。另外，住房不同与其他消费品，其不单是消费对象，还可以成为投资对象，当住房价格超出一般人的经济承受能力，其虽然不能购买拥有一处住房，但其对住房的居住需求仍然存在，且无可替代物。此时，这种需求就会成为他人投资住房的机会——或租或卖以获取利益。所以在现实中，并非一户所有一处住房，而是处于一种或无房所有或多房所有的非均衡状态。当住房未成为每一户的消费品时，它却成为少数人的投资品，无房户只有通过在少数人手中有偿取得使用权来满足居住需求，那么，一定的高房价对于投资住房的少数人实现收益是有益的，所以，其热衷于推动房价的走高。
　　而经济适用住房的设计初衷是保障低收入家庭，在住房价格飞涨的今天，我们通过经济适用住房建设的增加，来解决低收入家庭的居住需求，从而减少住房市场需求，进而拉低住房价格，这可能就是近年来大力倡导经济适用住房建设的理论依据。但是，这里忽视了以下问题：

1、低收入家庭对住房的首要需求是居住，而非所有。
　　对住房的消费需求，既可以通过取得所有权方式实现所有，亦可通过取得使用权方式实现居住，从这一点看，住房消费具有可替代性，即买不起时，可以选择租。那么，低收入家庭作为困难群体，由于自身经济能力的限制，其对住房首要需求是有房居住，而不是有所有权。虽然经济适用住房相对商品住房价格低，可对于低收入家庭仍是一笔非常大的开支，而且还会增加物业服务费用开支，其根本没有经济能力购买住房，而选择租房，因为这是降低其经济负担的最佳选择（这实际也是廉租房制度出台的可行之处）。于是，在现实中，以所有权之方式供应住房明显超出了低收入家庭的支付能力，导致真正需要救济的低收入家庭难以从中受益。

2、经济适用住房的稳定价格作用极其有限
　　住房依附于土地上，土地资源的稀缺决定住房资源的稀缺，所以住房的价格亦取决于其所在区位，区位好的住房，其价格自然高于区位差的。当地方政府如上述将经济适用住房建设在比较偏远地区，其对其他区位的住房价格影响是微乎其微的，因为，根据房地产估价理论，不同区位的房地产价格不具有可比性。只不过从统计学角度的数字上可起到拉低作用。再者，住房的建设周期长，容易产生经济适用住房的调剂作用滞时，从而反过来受商品住房价格的调整。这在今年下半年显现得非常明显，当房地产市场低迷之时，人们对经济适用住房亦持观望之状，如北京、广州等地出现经济适用住房弃购现象。因为在经济适用住房的唯一优势——价格优势不存在时，其特定群体就不愿意购买经济适用住房，从而失去对住房产权的自由处分、完全收益。

三、经济适用住房是否经济

　　根据产权经济学理论，产权的配置应是有效率的配置，即由低价值向高价值流通，这时有利于社会财富的积累，反之，则是社会财富的浪费。当我们将住房所有权以经济适用住房形式低于市场价格予以配置，对于社会而言，确实没有创造价值。从这一点说，经济适用住房不是一项好制度。
经济适用住房与商品住房两种价格体系，不禁想起我国经济改革初期“两轨制”的存在。当这两种住房存在价格差，一部分人便产生牟利的冲动，产生不公平。虽然《经济适用住房管理办法》明确一些保障措施，但监督执行成本过高。
　　另外，经济适用住房由于处分及收益均有所限制，故属不完全产权。产权人如欲对经济适用住房进行处分时，其产权残缺会产生监管所发生的成本以及收益的分配等问题，这从一定程度上会影响经济适用住房的流转。甚至会造成产权人不愿意转让经济适用住房，产生“冷冻效应”，既由于产权人对收益的增值部分不能享有，从而不出租、转让自己对经济适用住房，从而影响经济适用住房利用效率。

四、结论

　　综上，经济适用住房是难以满足所涉各方主体的利益需求，其发展如此曲折，也就不难解释了。那么，无法完成使命的经济适用住房确实应该休矣。其被廉租房取代实属必然。





最高人民法院


最高人民法院印发《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》的通知

法发〔2008〕6号


各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
　　现将《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》印发给你们，请结合审判工作实际执行。
　

　　2008年1月11日



最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)


　　为客观、公正评价人民法院审判工作，加强人民法院审判管理，强化监督，提高审判质量，根据《人民法院第二个五年改革纲要》，现就在人民法院试行开展案件质量评估工作提出如下意见。


　　一、统一思想，更新观念，深刻认识人民法院案件质量评估工作的重要意义
　　1．建立科学、统一的人民法院案件质量评估体系是《人民法院第二个五年改革纲要》中的一项重要内容。“案件质量评估”是按照人民法院审判工作目的、功能、特点，设计若干反映审判公正、效率和效果各方面情况的评估指标，利用各种司法统计资料，运用多指标综合评价技术，建立案件质量评估的量化模型，计算案件质量综合指数，对全国各级人民法院案件质量进行整体评判与分析。这项工作对于正确把握审判形势、总结审判经验、增强审判能力、改进审判工作、推动国家法治化建设进程，具有重要意义。
　　2．建立人民法院的案件质量评估体系，有利于人民法院自觉接受人大和社会的监督，实现对人民法院审判工作的客观、科学、公正评价；有利于加强上级法院对下级法院的指导和监督；有利于人民法院各项改革措施的科学决策和正确实施；有利于提高审判人员的素质，增强审判工作责任心，促进审判工作的良性循环。
　　3．通过评估体系能够确立人民法院审判质量的量化标准，建立法院内部全新的动态监督机制和科学化审判管理，能够分析影响审判质量的各种因素，从而为各级人民法院审判决策和管理提供完整、详细的参考依据，推动法院审判质量的全面提高。
　　4．通过评估体系指标之间的关联、制约和综合指数的协调和整合作用，能够进一步加强人民法院审判工作的科学化管理，最大化地实现审判的公正与效率。


　　二、尊重科学，遵循规律，努力构建公正合理的案件质量评估体系
　　5．案件质量评估应当坚持正确导向，节约诉讼成本，避免片面追求高指标、妨碍审判独立、损害当事人诉讼权利和其他合法权益。应当坚持管理民主的思想，要把数据收集、汇总、整理过程公开，确保评估具有良好的客观性、预期性和公信力。
　　6．适应评估目的多元化的要求，采用模块化的指标设计方法，除对审判质量进行综合评估外，通过评估指标、评估指数的转换和组合，实现对诉讼和执行各环节、各类审判的评估，以及对法官办案质量的评估。
　　7．评估指标体系是根据审判工作管理的需要，划分为审判公正、审判效率、审判效果3个二级指标。二级指标由33个三级指标组成。
　　各级人民法院可以根据实际情况增加或者减少指标。
　　8．审判公正指标11个，由立案变更率，一审陪审率，一审上诉改判率，一审上诉发回重审率，生效案件改判率，生效案件发回重审率，二审开庭率，执行中止终结率，违法审判率、违法执行率，裁判文书质量指标组成。
　　9．审判效率指标11个，由法定期限内立案率，法院年人均结案数，法官年人均结案数，结案率，结案均衡度，一审简易程序适用率，当庭裁判率，平均审理时间与审限比，平均执行时间与执行期限比，平均未审结持续时间与审限比，平均未执结持续时间与执行期限比指标组成。
　　10．审判效果指标11个，由上诉率，申诉率，调解率，撤诉率，信访投诉率，重复信访率，实际执行率，执行标的到位率，裁判主动履行率，一审裁判息诉率，公众满意度指标组成。
　　11．在评估中，可以运用数量研究方法，通过专门计算机程序编制案件质量评估综合指数、二级指数和三级指数，以及诉讼和执行各环节，刑事、民事、行政各部门审判的类型指数。
　　12．最高人民法院根据评估目的、审判工作的特点，参考全国法院近年评估指标的平均值、最大值和最小值，确定评估指标的合理值、警示值。
　　13．权数是反映某一指标在综合评估体系中重要性程度的数值。最高人民法院根据评估目的和指标的重要性程度、可能产生的负面影响，以及数据来源的可靠性等因素合理确定评估指标的权数。
　　各级人民法院可以根据本院的工作重点，适当调整评估指标的权数。
　　14．最高人民法院对案件质量综合指数通过调整系数进行修正。以解决各地社会经济发展不平衡影响评估客观性的问题。
　　三、健全机构。理顺关系。努力提高案件质量评估水平
　　15．最高人民法院案件质量评估工作由研究室负责，地方各级人民法院根据需要，可以设立或者由相应的管理机构负责。评估管理机构，负责评估指标设计、数据收集整理、评估指数编制和评估结果通报、分析等工作。
　　各级人民法院相关部门和人员应当积极配合，支持评估工作。
　　16．上级人民法院负责组织、指导下级人民法院的评估工作，可以对本院及本辖区法院的案件质量进行评估。
　　各级人民法院负责本院评估数据的收集、整理、分析，定期上报评估基础信息。
　　17．充分发挥审判流程管理、个案评查、法律文书评查、司法统计的作用，做到分工合理，职责互补，数据共享，保证评估的客观真实性。
　　18．案件质量评估根据下列来源和途径收集评估指标的数据：
　　(1)评估数据以审判流程管理、法律文书、统计台账、司法统计报表、纪检统计报表等审判和执行工作及其监督、管理活动中生成的信息为依据。
　　(2)评估公众满意度，可以根据需要由各级法院组织或者委托民间调查机构对人大代表、政协委员、廉政(形象)监督员和当事人及其代理(辩护)律师、社会公众进行问卷调查收集。
　　(3)评估指标涉及的社会经济数据，以上一年度政府《统计年鉴》为准。
　　19．各级人民法院应当建立规范的法律文书数据库和统一的统计台账，作为评估数据真实性核查的依据。记载审判过程和结果的法律文书和统计台账应当从审判流程管理信息中由计算机自动提取、生成。没有实行审判流程网络管理的，法律文书进入案件信息数据库，案件信息的提取和统计数据的生成与案件审判、执行过程同步完成，并保证与案卷记载情况完全一致。
　　四、创新机制，完善制度，全面发挥评估机制的作用
　　20．建立和完善与审判工作发展和审判管理需要相适应的司法统计制度．统一司法统计指标的名称、统计口径、统计时间、计算方法和计量单位。
　　21．加快数据积累，建立以案件质量评估指标体系为核心，反映审判工作、队伍建设、司法保障等基本情况为主要内容，涵盖社会、政治、经济、文化各方面情况的计算机数据库，为评估提供数据支持。
　　22．评估实行信息化管理，评估指标的数据采集、整理、传输和指数编制由计算机自动完成和实时更新，避免和减少人为因素对评估的干扰。 评估计算机管理软件由最高人民法院统一开发。
　　23．各级人民法院应当按照最高人民法院的要求，定期将载有审判过程和结果的各类法律文书及统计报表逐级上报。上报的信息应当做到完鼙、真实、全面、准确。具备网络传输条件的法院通过网络上传．不具备网络传输条件的法院刻录光盘上报。
　　24．最高人民法院每半年和年度对评估数据和评估指数进行分析，形成全国法院案件质量评估分析报告；对高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院的案件质量情况进行总结，定期反馈各级人民法院案件质量评估情况．
　　25．由Ⅱ强评估数据核查。通过法律的内在规定性和司法统计指标之间的关联性，对评估数据的真实性进行核查。核实的评估数据与上报数据不一致的，报表单位应当说明理由，经上级法院审核批准予以更正，并按误差率对上报数据进行修正。
　　26．建立、落实评估数据核查制度和违法统计举报制度。最高人民法院每年组织一次司法统计数据专题检查，随机选择若干评估指标，对其数据的真实性进行核实。
　　司法统计数据的核查情况和违法统计的查处情况应当于核查结束后在全国法院进行通报。
　　为追求评估指数弄虚作假．虚报、瞒报、篡改统计数据，情节严重、影响恶劣的．依据有关规定由纪检、监察部门给予党纪和行政处分。
　　27．评估在法院管理中是一项全新的工作。评估结果是人民法院审判工作情况的综合反映，是进行审判工作管理、决策和评价考核各级人民法院的重要依据之一。各级法院应当正确对待评估结果，高度重视评估数据的综合利用，定期分析评估反映的情况和问题，查技工作薄弱环节，加强监督指导，不断改进审判工作。
　　在评估工作中，要注意收集意见，总结经验，特别是要注重对评估指标、权数及评估方法、综合指数的利用等方面进行研究，提出适合法院管理、有利科学评估的意见和建议，上报最高人民法院，推动评估工作不断发展。