学习孙谦副检察长在第五届全国检察理论研究年会和省级院研究室主任座谈会上讲话精神之一

理性对待暂缓起诉制度

段明学


暂缓起诉，德国称为“起诉保留”（或“附条件不起诉”），日本通称“起诉犹豫”，是指检察机关对于具备起诉条件的犯罪嫌疑人暂时不予起诉，而是在规定的期限内视犯罪嫌疑人的现实表现决定是否起诉的制度。在规定的期限内，若犯罪嫌疑人表现较好，检察机关就不再对其进行起诉，诉讼程序随之终止；反之，如果犯罪嫌疑人表现不好，检察机关就要对其进行起诉，请求法院追究其刑事责任。因此，暂缓起诉本质上是检察机关依法享有的视犯罪嫌疑人的现实表现而决定是否起诉的自由裁量权。
暂缓起诉起源于德国和日本。其产生的直接动因，来自于刑事犯罪攀升导致的对诉讼经济的要求。自十九世纪后半叶始，随着社会经济文化的发展，犯罪案件不断攀升。在起诉法定主义下，检察官对所有犯罪都必须起诉，导致刑事积案与日俱增。为缓解司法不足的压力，赋予检察官自由裁量权就成为一种现实的选择。日本早在明治维新时代，由于犯罪大量增加，法官、检察官人数有限，刑事裁判的运营和监狱的维持所需费用成了沉重的财政包袱。如何缩短刑事诉讼程序、减轻司法和财政压力，成为政府必须解决的重大问题。为此，明治18年（1885年）的司法大臣训示明确提出了对轻微犯罪采取不立案或警告释放的方针，要求减少公诉的提起和裁判。明治政府采取了诸多措施，其中一项重要措施就是赋予检察官可以采取不起诉、缓起诉等自由裁量权，尽量减少囚犯人数。到了明治后期，即使并不是非常轻微的犯罪，根据情节也可以暂缓起诉。大正11年（1923年），日本对刑事诉讼法进行全面修改，明确规定：“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的情节及犯罪后的状况，认为没有追究刑事责任之必要时，可以不提起公诉”（第279条），日本的起诉犹豫正式得到法律的承认。在德国，长期以来实行起诉法定主义，检察机关对所有刑事案件，都必须提起公诉。但这一原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面，德国在二战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。另一方面，犯罪日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化，但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态。犯罪形势的严峻与司法资源不足的矛盾日趋突出。为缓解司法资源不足的压力，德国从20世纪60年代开始，逐渐接受了起诉便宜原则即机会原则。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案情权衡有无追诉的必要，法律授予检察机关在确定是否对犯罪进行追诉时一定的裁量权。根据德国刑事诉讼法典的规定，德国检察官享有广泛的自由裁量权。其中一项重要的权力就是可以对轻罪实行暂缓起诉。
由于历史文化传统、法律制度等因素的影响，德国的“起诉保留”和日本的“起诉犹豫”存在一定程度的差异。主要体现在：第一，德国的起诉保留主要适用于轻罪，对于重罪不予适用，而日本“起诉犹豫”并不受犯罪轻重的限制，而由检察官根据犯罪人性格、年龄、境遇和犯罪轻重、情节以及犯罪后的情况来确定；第二，德国规定了考验期，即要求被告人在规定期限内履行相应义务，包括作出一定的给付，弥补行为造成的损害；向某公益设施或者国库交付一笔款额；作出其他公益给付；或者承担一定数额的赡养义务。被告人如在规定的期限内履行这些要求时，对其行为不再作为轻罪追究。被告人如果不履行这些要求、责令，不退还已经履行部分，并且要作为轻罪追究。在日本，法律没有规定考验期，但存在起诉“犹豫”期。检察官如认为有追诉必要时，可以在追诉时效届满前随时撤销原决定，无条件地重新决定起诉。
应当说，暂缓起诉在实现案件繁简分流，降低司法机关的诉讼压力，提高诉讼效率，预防犯罪等方面确实发挥了较大的作用。由于德国长期实行起诉法定主义，因此对暂缓起诉控制较严，但仍有4％的刑事案件通过暂缓起诉程序处理。在日本，起诉犹豫与起诉到法院判处缓刑相比，在保障人权和控制犯罪方面更能发挥较好的作用。1980年被起诉犹豫的人员在3年内重新犯罪率为11.5%，而同期被判缓刑及刑满释放人员重新犯罪率分别为21.5%和57.2%。因此，起诉犹豫在实务中被广泛运用。近几年，起诉犹豫占全部不起诉的90%左右，占全部刑事案件的25—30%左右。目前，许多国家和地区如美国、比利时和我国台湾地区等都有暂缓起诉的规定。
当然，作为检察机关的一项自由裁量权，暂缓起诉若运用不当，也可能造成对人权的侵犯，进而损害司法公正。因此，各国都高度重视对暂缓起诉的监督制约。在德国有法官主导的强制起诉程序，日本有准起诉程度及检察官、法官、律师、大学教授等组成的“检察审查会”对检察官的决定予以审查，以防止检察机关滥用暂缓起诉这一权力。
新中国成立后，我国立法机关在通过的1979年刑事诉讼法和1997年刑事诉讼法修正案都没有关于暂缓起诉的规定。对任一刑事案件，检察机关在审查起诉后，只能作出起诉或不起诉的决定，没有第三种选择。由于法律没有赋予检察机关暂缓起诉的权力，检察机关对拟不起诉的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等作出不起诉决定，缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督。因而不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。为了改变这种被动局面，检察机关在对犯罪嫌疑人作出不起诉决定时，常常通过检察建议，请求有关单位对犯罪嫌疑人给予行政处分以对其行为进行惩戒。然而，这种做法有悖国家设立不起诉制度的初衷，并不利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。笔者认为，问题的症结在于检察机关对犯罪嫌疑人没有考察监督的权力，对犯罪嫌疑人没有充分的了解，因而作出不起诉决定时显得有些草率。建立暂缓起诉制度，允许检察机关对犯罪嫌疑人进行考察监督，根据对犯罪嫌疑人考察监督的情况再作出起诉或不起诉的决定，这对于保证检察机关起诉裁量权的正确行使，对于犯罪嫌疑人的教育挽救，对于缓解司法不足的压力，实现诉讼经济都具有重要意义。
目前，许多地方的检察机关都在积极探索实践暂缓起诉制度。由于缺乏法律的规范，理论的指导及论证，各地的认识十分模糊，做法极不统一。如在暂缓起诉的适用对象上，有的检察机关将暂缓起诉的适用对象限于未成年中学生，有的检察机关将暂缓起诉的适用对象扩大到成年的大学生。对于暂缓起诉的滥用也没有具体的监督制约措施。这里不谈各地实行暂缓起诉取得的效果，首要的问题是，建立暂缓起诉制度的法律依据在哪里？
在法治社会，法律具有至上的权威和一体遵行的效力，任何人都不能违反和僭越法律。检察机关的一切权力都必须依法享有和行使；法律没有授予的，检察机关不得为之。这乃是法治的应有之义，也是不言自明的道理。今年4月，最高人民检察院孙谦副检察长在省级院研究室主任座谈会上的讲话中告诫我们：“错误的、随意的、违法的改革，不仅不会推动我们的工作，反而会延缓改革。有的所谓改革，制造的问题比解决的问题多，今天的改革很可能被明天再改革。尤其现在国家在制定司法改革方案和修改相关法律，我们不能自行其是，而要依法办事。”他还强调指出：“我看了报纸刊登的一篇文章，报道我们西北地区某基层检察院对一起案件做了暂缓起诉。我认为，包括零口供、辩诉交易等，可以进行理论探讨，但法律未修改或未经试点授权，是不可以想干什么就干什么的！法律监督机关尤其不能这样做！”笔者认为，这种观点是具有远见卓识的。目前，许多地区的检察机关无视法律，打着“改革”的幌子，在没有经过法律授权及充分论证的情况下，盲目上马。结果是你搞你的，我搞我的，既破坏了法律的统一性和权威性，又影响了我国检察体制改革的整体进程。因此，对于搞暂缓起诉、与被告人进行辩诉交易等，这于法无据，应当坚决予以制止。
诚然，法律具有相对稳定性，而社会变化无常，法律总是滞后于社会的发展。因此，法律应当随着社会的变化而变化，而不是相反。正如马克思所指出的，“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应以社会为基础。”但这并不意味着检察机关可以突破法律的既有框架行使权力。借口“改革”、“试验”而突破法律是不理智的，它将破坏法制的稳定性、严肃性和统一性，使法律形同虚设，对整个法制建设带来灾难性后果。正确的作法应当是，树立在法律框架内改革的意识，对法律没有规定的暂缓起诉、辩诉交易等，确实需要实行的，应当由最高人民检察院报请全国人大常委会同意，并由全国人大常委会（或全国人大常委会授权最高人民检察院）组织试点、实施，待条件成熟时，及时制定法律，在全国范围内推广、施行。

（作者单位：重庆市北碚区人民检察院）


宁夏回族自治区政府


宁夏回族自治区全民所有制工业企业转换经营机制实施办法
宁夏回族自治区政府


第一章 总则
第一条 为了促进全民所有制工业企业（以下简称企业）转换经营机制，增强企业活力，提高企业经济效益，根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》）规定，结合我区实际，制定本办法。
第二条 社会各有关方面都应当依照《条例》规范自身的行为，并积极为企业转换经营机制创造条件。

第二章 企业经营权
第三条 企业生产经营决策权
企业以市场为导向，按照国家产业政策，自主作出生产经营决策，自主确定生产经营产品、品种、数量和为社会提供服务。
放开企业生产经营范围。除法律和国务院有特殊规定的产品、商品外，自治区各级人民政府不再限制企业生产经营范围。企业可以根据市场需求，跨行业、跨区域调整生产经营范围，直接到工商行政管理部门办理变更登记手续。工商行政管理部门应当在接到企业报告后十日内予以办理
。
进一步缩小指令性计划。国家下达的指令性计划产品和自治区人民政府计划部门管理的少数关系国计民生的产品，由自治区计划委员会（以下简称区计委）编制产品目录，目录以外的其他产品全部放开。
承担国家指令性计划的企业，必须按合同组织生产，保证按质、按量、按期交货。
企业生产国家指令性计划产品，计划下达部门应当保证能源、主要物资和运输条件。不能保证能源、主要物资供应和运输条件的，计划下达部门应及时调整指令性计划，不予调整的，企业可以不执行。
自治区下达指令性计划的部门是区计委或自治区人民政府授权的经济管理部门，其他任何部门无权向企业下达或追加指令性计划。
第四条 企业产品、劳务定价权。
取消产品的指导价格，停止执行按产品的利润率控制出厂价格的规定。属于由国务院物价部门和自治区物价部门管理的关系国计民生的少数工业产品，由自治区物价部门编制下发价格管理目录。目录以外的产品价格，由企业自主定价。
企业对外加工、维修、技术协作、信息服务等劳务，由企业自主定价。
法律、法规对产品、劳务定价另有规定的，按规定执行。
第五条 企业产品销售权。
企业生产指令性计划以外的产品，可以在全国范围内自主确定销售渠道、销售对象和销售方式。
企业生产的指令性计划产品，要在计划部门的安排下，供需双方签订合同，需方企业或政府指定单位要按合同收购。需方不履行合同的，企业有权停止生产，或要求由区计划部门协调解决，也可依法向人民法院起诉。已生产的产品可以自行销售，难以自行销售或自行销售造成的差价损
失，由需方承担，给予补偿。补偿不足部分，属国家订货合同部分由财政部门一次性补足。
第六条 企业物资采购权。
对指令性计划供应的物资、能源，下达计划的部门必须将计划指标直接分配给企业，企业有权要求与生产企业或者其他供货方签订合同。供货单位必须按合同规定的品种、数量、时间、价格等组织供货。除企业要求外，任何部门都不能指定物资供销公司代购、代销，否则，企业由此增
支的一切费用全部由供销公司和有关部门退补。
企业生产指令性计划以外产品所需的物资，可以在市场自主选择供货单位、供货数量、供货形式，自主进行物资调剂和串换。任何部门不得干预，不得垄断，不得为企业指定供货单位和供货渠道。
企业根据生产经营的需要，可以设立对外经营的物资代销公司或商业性公司。企业现有物资代销部门经营范围仅限于供应本企业所需原材料的，可以办理变更登记，面向社会经营。
第七条 企业进出口权。
企业可以在全国范围内自主选择外贸企业收购或委托代理出口。企业有权直接参与对外商的谈判，外贸企业不得封锁。企业可以自主选择委托外贸企业进口自用的设备和物资。自治区经委、计委和经贸部门接到企业报告后，要在十日内办理有关手续。
有自营进出口权的企业，享有与外贸部门同等的待遇。国家下达给我区的进出口计划、配额、许可证等，直接分配给企业，任何部门不得以任何借口干预和截留。外贸部门应定期公布进出口配额、许可证和退税额度，并按照企业产品净创汇以及换汇成本等指标，采用招标办法确定。
对不享有自营进出口权的企业，但年出口供货额达到五十万美元以上，二至三年内可达到一百万美元的企业，可由自治区申报国家有关部门获得自营进出口权。
有自营进出口权的企业，可以根据市场需求，自主决定扩大自营进出口产品的经营范围，区经贸部门接到企业报告后，在七日内按规定上报审批。
银川市属企业业务人员出入境手续由银川市人民政府审批；自治区及其他行署、市、县属企业由自治区外事部门审批。企业有权根据进出口业务需要，确定本企业经常出境人员名额，实行一次性审批，一年内多次有效。外事、经贸等部门，办理出境手续一般不得超过十日。
企业根据国家有关规定，自主使用留成外汇和进行外汇调剂。经贸部门和外汇管理部门在分配企业留成外汇时，应当将企业留成外汇直接分配到出口企业，汇入企业留成外汇账户。任何单位不得以任何方式平调和截留企业的留成外汇和有偿上交外汇后返还的人民币。企业根据国家外汇
管理的有关规定，可以在国外承揽工程，进行技术合作，或者提供其他劳务。企业可以根据开展对外业务的实际需要，自主使用自有外汇安排业务人员出境。
第八条 企业投资决策权。
扩大企业投资范围。符合产业政策及行业规划的企业投资，其投资手段、投资对象、投资方式不受限制。企业有权以留用资金、实物、土地使用权、工业产权及非专利技术等向国内各地区、各行业的企业、事业单位投资，可以购买其他企业的股份，可以通过联营、组建集团等办法进行
投资，经过批准可以向境外投资，在境外开办企业。
扩大企业投资权限，改变限额管理办法。企业以留用资金和采取企业间融资、内部集资等形式自行筹措资金，进行生产性建设，能够自行解决建设和生产条件的，可以自主立项开工；总投资在五百万元以上的基建项目报区计委备案，技改项目报区经委备案；总投资在五百万以下的项目
，自治区属企业报主管部门备案，行署、市、县属企业报同级计委或经委备案。如企业申请，各级计委和经委可根据登记注册的会计师事务所的验资证明，出具认可企业自行立项的文件。银行、投资公司、土地管理、城市规划、城市建设、环境保护、供水供电、交通通讯等部门应当认可企
业自行立项的文件，依法办理有关手续。企业用税后留利从事职工住宅和必要的生活福利设施建设，可自主立项。
企业按照国家产业政策和行业发展规划从事生产性基建、技改项目，能自行解决和生产条件，经银行审批同意贷款的，可以自主立项开工；企业不能自行解决建设和生产条件的，需要政府投资或者银行贷款、向社会发行债券的，按自治区项目审批程序和审批权限报批。
矿山维简工程项目由企业自主立项、开工。
企业的留用资金指企业上缴税利后留给企业使用的资金、固定资产折旧和大修理基金、工业产权和非专利技术转让后按规定留给企业的资金、企业外汇留成、国内外单位和个人赠送、奖励给企业的资金以及其他规定留给企业的资金。
企业自行筹措的资金指企业之间的融通资金、企业内部职工自愿集资的资金。
企业自行解决建设和生产条件指企业建设和生产必需的土地、供水、供电、供热、生产原料等不需要新增的或需要新增但由企业自行向有关部门申请，并依法得到解决的。
企业扩大积累，增强自我发展能力，以税后留利进行生产性建设或补充流动资金的，税务部门应当按规定半年内退还企业再投资部分已缴纳所得税款的40％ 企业根据经济效益和承受能力，可以自行确定提取新产品开发基金的比例；企业按国家或自治区规定可以自行选择折旧办法
和提高折旧幅度，提取的固定资产折旧，免缴能源交通建设基金和预算调节基金；企业因加速固定资产折旧而影响实现利润指标和挂钩工资的，增提部分可视同实现利润。
简化项目投资审批手续。各级人民政府土地管理、城市规划、城市建设、环境保护等部门在接到企业报告后，属本部门权限范围的，七日内予以批复，逾期不批的，企业可视同批准。超出本部门权限范围的，必须在七日内向上一级部门报告。
第九条 企业留用资金支配权。
企业在保证实现财产保值、增殖的前提下，自主确定税后留利中各项基金的使用比例和用途，报同级财政部门备案。企业财产保值率为100％，财产增殖率：承包企业按承包合同核定的资产增殖率，没有实行承包的，按照国家有关国有资产保值增殖办法执行。
企业各项生产性专用基金可以根据生产、建设需要合并使用。企业更新改造基金、折旧基金、新产品开发基金、生产发展基金及后备基金等各项生产性基金，均可用于购置生产性固定资产、进行技术改造、开发新产品或其他生产性投资，也可用于补充企业流动资金。
任何部门不得无偿或违背企业意愿，硬性调拨、集中企业留用资金；对完不成上交任务和亏损的企业，不得强令其以折旧费、大修理补交上交利润，或者弥补亏损。
第十条 企业资产处置权。
企业根据生产经营的需要，对一般固定资产，可以自主决定出租、抵押或者有偿转让，对关键设备、成套设备或者重要建筑物可以出租，经政府主管部门批准，也可以抵押、有偿转让。企业发生全部资产整体租赁和以资产租赁给外商或非国有单位，以及有偿转让账面价值超过百万元或
占全部固定资产原值三分之一以上的非整体性资产等按国家有关国有资产管理办法办理。
企业处置固定资产所得收入全部用于设备更新、技术改造、新产品开发或生产性建设投资。
第十一条 企业联营、兼并权。
企业有权按照下列方式与其他企业、事业单位联营：
（一）与其他企业、事业单位通过参股、出资等形式，组成新的经济实体，独立承担民事责任，具备法人条件的，经工商行政管理部门核准登记，取得法人资格；
（二）与其他企业、事业单位，按照出资比例或协议约定进行合作经营，承担民事责任；
（三）与其他企业、事业单位订立联营合同，确立各方的权利和义务。联营各方各自独立经营，各自承担民事责任。
企业有权按照自愿、有偿的原则，跨地区、跨部门、跨所有制形式，兼并其他企业，报政府授权的经济管理部门备案。
第十二条 企业劳动招工、用工权。
企业招用工人，贯彻先培训后就业的原则，面向社会，公开招收、全面考核、择优录用。企业有权自主确定招工的时间、条件、方式、数量，向企业所在地劳动部门备案。计划、劳动部门不再下达招工指标，取消退休顶替制度及内部招工方式。企业除从农村或外省区招工需按规定报批
外，在自治区城镇范围内不受行政区划的限制。企业确需使用农村劳动力的，报当地劳动部门批准后，自行招工。
城镇居民中解除劳教的人员和刑满释放的人员，除其中保留职工身份者由原企业安置外，其他均按社会待业人员对待，参加社会招工考核合格者，企业应予录用。
同一城镇、同类所有制（国营农、林、牧、渔四场除外）企业之间的固定职工调动，不再经劳动部门和政府授权经济管理部门审批，由企业双方自行输有关手续。同一城镇、不同所有制企业固定职工调动，企业间可直接办理调动手续，报企业主管部门和当地劳动部门备案。
企业可以根据生产经营需要，自主选择全员劳动合同制、合同化管理和其他有利于调动职工积极性的用工形式。实行全员劳动合同制和合同化管理的企业职工，应与企业签订劳动合同。新招收、调入及分配到全员劳动合同制企业的职工，同企业原职工一样，依照国家法律、法规和有关
政策，在平等自愿、协商一致，责权利相统一的基础上，与企业签订劳动合同。劳动合同期限，由企业自主确定。
企业可以将劳动制度改革下岗的富余人员，用于开辟新的生产经营门路，开办第三产业和劳动服务企业，具体经营形式和范围不限。对富余人员，企业可以在厂内转岗培训或在同行业中同岗培训，提高素质，为其提供竞争上岗的机会，也可以根据本企业的实际情况，实行提前退出岗位
休养制度。企业用富余人员兴办经济实体，不核减原企业的工资总额，享受自治区规定的关于劳动服务企业的税收优惠政策；资金确有困难的，银行应予支持，执行国家基准利率。还贷有困难的，经税务机关批准，可给予减免所得税照顾。减免税款专项用于归还贷款。
企业依照法律、法规和企业规章，有权解除劳动合同和辞退、开除职工；职工有权依法解除与企业签订的劳动合同、辞职。对企业依法解除劳动合同、辞退和开除的职工，待业保险机构要提供待业保险金，劳动部门要提供转业培训和再就业的机会，对其中属于集体户口的人员，公安、
粮食部门应当准予办理户口和粮食关系迁移手续，城镇街道办事处应当予以接收。职工对企业所做的开除、除名、辞退、解除劳动合同等决定不服，有权依法提出申诉。
第十三条 企业人事管理权。
企业的厂长（经理）由政府授权的经济管理部门提名、考察，征求企业党组织及职代会意见后任命或聘任，也可由职工民主选举产生，或面向社会公开招聘，由政府授权的经济管理部门任命；有条件的大型企业厂长（经理）和党的书记宜兼则兼，宜分则分；有条件的中小型企业厂长和
党的书记一般由一人兼任。企业的副厂级行政管理人员，由厂长按照国家规定提请政府主管部门任免，或者经政府主管部门授权，由厂长任免。法律另有规定的除外。中层行政管理人员由厂长任免（聘任、解聘）。
企业有权在本企业内部按照公开考核、竞争上岗、择优选用的原则，打破管理人员、技术人员、服务人员与工人的身份界限；可以从优秀的工人中选聘管理人员、技术人员。凡未被聘用的管理人员，技术人员，可安排在工人岗位工作，在什么岗位享受什么待遇。企业有权根据生产经营
需要自行设置企业内部专业技术职务，制定评聘专业技术职务的标准与办法。企业内部评聘的专业技术职务，只在本企业有效。按国家统一规定评定的具有专业技术职称的人员，其职务和待遇由企业自主决定，可以聘用，也可以不聘用。
对企业所需的各类专业技术人员，企业可以打破地区、城乡、所有制、职级和年龄限制，在国内或国外公开招收聘用。对招聘的人员，各级劳动、人事、公安等部门从简从快办理有关手续。
企业内部应当建立、完善和落实管理人员、技术人员任免、聘用和使用的工作程序和民主监督制度。
第十四条 企业工资、奖金分配权。
企业在坚持工资总额增长幅度低于企业经济效益（以实现利税为主要指标）增长幅度，职工平均实际工资增长幅度低于企业劳动生产率（按不变价的净产值计算）增长幅度的前提下，自主安排工资总额的提取。
对实行工效挂钩企业新增的效益工资和由财政部门返还企业超承包基数的利润，免征交通能源建设基金和预算调节基金。
企业有权自主使用、分配工资和奖金；自主确定本企业内职工晋级增薪、降级减薪的办法、条件和时间；自主确定奖金的发放办法和幅度。取消对临时工工资标准的有关规定。
实行承包经营责任制的企业，未完成上交利润任务的，应当用风险抵押金、工资储备金、税后留用资金补交。
企业根据职工的劳动技能、劳动强度、劳动责任、劳动条件和实际贡献，决定职工个人收入档次。企业可以实行岗位技能工资制或其它适合本企业特点的工资制度。对贡献突出的科技人员、销售人员和其他职工，企业有权给予特殊奖励。
第十五条 企业内部机构设置。
企业根据生产经营需要，有权自主确定内部机构的设立、撤销及其人员编制；有权拒绝任何部门和单位提出的设置对口机构、规定人员编制和级别待遇的要求。
改变企业信管理人员套用行政级别的做法。新建企业一律不定级。现有企业已定级的也一律取消。各级党组织和人民政府的文件和会议精神，需要向企业发文或传达的，按企业党组织设置（党委、总支、支部）或企业类型（特大型、大型、中型、小型）确定发文及传达范围。
第十六条 企业拒绝摊派权。
企业有权拒绝任何部门和单位向企业摊派人力、物力、财力以及不合法的收费、罚款，并可向审计机关检举、揭发，或向法院提起诉讼。有关部门对企业的检举、揭发和诉讼，应当及时依法查处。
除财务、税收、物价大检查和法律、法规、规章及国务院和自治区人民政府另有规定的检查项目外，企业有权抵制任何部门和单位的检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试考核。依法进行检查的项目，有关部门应当提前五天通知企业。
第十七条 企业经营权受法律保护，任何部门、单位和个人不得干预和侵犯。对于非法干预和侵犯企业经营权的行为，企业有权向政府和政府有关部门申报、举报，或依法向人民法院起诉。

第三章 企业自负盈亏的责任
第十八条 企业自负盈亏的责任，是指企业以国家赋予其经营管理的财产，进行生产经营活动所应承担的责任。
企业作为独立的法人，是承担自负盈亏责任的主体。企业对其法定代表人和其他工作人员以法人名义从事的经营活动，承担民事责任。
厂长（经理）是企业的法定代表人，处于生产经营的中心地位，拥有生产经营决策权、指挥权和用人权，对企业盈亏负有直接经济责任。厂长（经理）作为企业的法人代表，受国家委托行使企业的各项权力，受法律保护。
职工通过依法落实职代会的五项职权对厂长实行民主监督。职工的劳动态度和劳动贡献与企业的盈亏有直接关系；其经济收入、福利待遇和企业的盈亏有密切联系，对企业盈亏负有相应经济责任。
第十九条 企业分配约束机制和监督机制。
企业必须按规定把工资、奖金、津贴、补贴及其他工资性收入，全部纳入企业职工工资总额，取消工资以外的单项奖。
企业的工资调整方案经企业职工代表大会审查通过后方能实施；企业的工资、奖金分配必须自觉接受劳动、财政、税务、审计等部门的监督和审核；企业厂长晋升工资应当报政府授权的经济管理部门审批。
企业应当每年从新增工资总额中提取10％以上，建立企业工资储备基金，由企业自主使用。工资储备基金累计达到本企业一年工资总额的，不再提取。企业提取的工资储备基金，主要用于以丰补欠，保证职工的稳定收入，保证上交利润任务的完成。
违反本条规定或以弄虚作假、虚增利润、虚盈实亏等手段增发工资、奖金的企业，政府授权的经济管理部门有权及时予以制止和纠正；职工多得的不当收入，自发现之日起，限期追回。
第二十条 盈利企业厂长（经理）的奖励。
对企业的厂长（经理），经审计机关审核，符合下列条件的，由政府授权的经济管理部门给予相应奖励，奖金由同级财政部门拨付：
（一）企业连续三年全面完成上交任务和承包指标而且实现利税每年递增率在10％、15％、20％以上，并使国有资产增殖率高于人均收入的一至四倍给予奖励。
（二）没有实行承包但全面或超额完成考核指标，也可以给予一定的奖励，具体奖金数额由同级财政部门会同经委确定。
（三）亏损企业的新任厂长，在规定期限内，实现扭亏增盈目标的，由同级财政部门给予相应奖励，奖励数额根据扭亏额由同级财政、经委共同确定。
对盈利和扭亏增盈企业的其他厂级领导和职工也应予以奖励，其奖励标准由厂长（经理）根据企业自身工资储备能力自主决定。
第二十一条 亏损企业的经济责任。
企业由于经营管理不善造成亏损一年的，核减企业工资总额5％以上，停发奖金，不得晋升浮动工资。
企业由于经营管理不善造成亏损二年，且亏损额继续增加的，除核减企业工资总额的10％以上外，还应根据责任大小，再降低厂长二级工资、其他厂级领导一级半工资和职工一级工资。
对班子不团结，内部管理混乱的企业厂长（经理）和其他厂级领导要及时进行调整，就地免职。职代会也可以随时提出罢免厂长的建议，报企业主管部门批准。
企业为实现政府规定的社会公益目标或者生产指令性计划产品，由于定价原因而形成的政策性亏损，物价部门应当有计划的调整或者放开产品价格，予以解决。不能调整或放开产品价格的，经财政部门审查核准，一次性给予相应的补贴或补偿，给予补贴、补偿后仍然亏损的，视同经营
性亏损。
按照自负盈亏的原则，企业发生的年度亏损，可以用下一年度的利润弥补；下一年度利润不足弥补的，可以在五年内用所得税前利润延续五年未弥补的亏损，用缴纳所得税后的利润弥补。
第二十二条 资产损益考核。
企业必须严格执行国家财政、税收和国有资产管理的法律、法规。如实记录、测算和反映企业经营成果，每年至少进行一次盘点和审计，做到账实相符。企业年度经营状况和经营成果，要向职工代表大会报告。
建立企业资产负债和损益考核制度。企业要按照国家和自治区的有关财务规定，编制年度资产负债和损益财务会计报表，报财政和国有资产管理部门审批；企业固定资产盘盈、盘亏、转让、报废、毁损发生的净损益，企业库存材料、物资因国家统一调整价格发生的差价以及计提的折旧
等，不再增减资金，直接计入本期损益，确保国有资产的保值、增殖。
对不提折旧或以少计成本，挂账不摊等手段，造成利润虚盈实亏的，由财政部门责令企业以留用资金补足；企业的生产性折旧费、大修理费，新产品开发基金以及处置固定资产所得收入，不得用于发放工资、奖金或者增加集体福利。

第四章 企业产品结构和组织结构调整
第二十三条 企业可以通过转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等方式进行产品结构和组织结构调整，实现资源合理配置和企业的优胜劣汰。
转产属企业行为，由企业自主做出决定。但不得转产国家和自治区禁止生产和淘汰的产品。转产国家和自治区限制发展的产品，应当报政府授权的经济管理部门审批。国家、自治区禁止生产的淘汰产品以及限制发展的产品目录，由政府授权的经济管理部门定期公布。
停产整顿是在法定期限内和不改变企业法人地位的前提下，暂时中止生产经营活动，整顿企业内部管理活动的行为。企业经营性亏损严重，政府授权的经济管理部门可以责令企业进行停产整顿。停产整顿期限不超过一年。
被停产整顿的企业，必须制定停产整顿方案。停产整顿方案由企业制定，经政府授权的经济管理部门批准后由企业组织实施。
被停产整顿的企业，停发奖金。整顿期在半年以上的，适当降低企业领导和职工的工资，直到正式恢复生产。企业停产整顿期间，财政部门应准许其暂停上交承包利润；银行应准许其延期支付贷款利息。企业应与财政和有关部门办理承包终止协议，同时签定停产整顿责任状。
合并可以由企业提出，也可以由政府提出。企业提出的合并需经职工代表大会讨论通过，合并方案由企业制订，报政府授权的经济管理部门批准；政府决定的合并，合并方案由政府授权的经济管理部门组织有关单位共同提出。跨行业、跨部门、跨所有制、跨地区的合并，由同级经委财
政部门主持进行。合并双方应当通过协商，签订合并协议。
全民所有制企业合并，可以依法采取资产无偿划转的方式进行。原企业的债权债务均由合并后的企业承担。
企业可以自主决定兼并其他企业。企业被兼并，必须报主管部门批准。
兼并企业接受被兼并企业的产权后，承担被兼并企业的所有债权债务。兼并企业与债权人经协商后，可以订立分期偿还或者减免债务的协议。被兼并企业原拖欠的的税款予以适当减免；拖欠银行的贷款和财政借款，由兼并企业先挂账后处理，银行可酌情停减利息。企业兼并后，被兼并
企业原享受的减免税优惠政策，在原规定的执行其内继续有效，兼并企业在资金和经营方面有困难的，报经税务部门批准，适当给予免税照顾。财政部门和有关部门适当核减兼并企业的承包基数。实行工效挂钩的兼并企业可适当调整挂钩基数、系数。被兼并企业转入第三产业的（包括第三
产业的企业兼并工业企业的），经银行批准，自开业之日起，实行二年停息，三年减半收息，并按自治区有关规定享受减免税照顾。
企业兼并过程中，允许被兼并企业的职工自由流动。兼并实现后，被兼并企业职工随建制转入兼并企业统一管理，多余人员由兼并企业自行安置。被兼并企业的职工身份，随兼并企业的性质转变。
企业解散需经自治区人民政府批准。被解散的企业应是长期亏损、经停产整顿仍不能扭亏为盈，且无法进行合并、兼并的企业，或者因其他原因必须终止的企业。
企业解散后，原有的债权债务和财产，由国有资产管理部门按有关规定处理。集体所有制企业中的国有资产，由国有资产部门负责处理。被解散企业的原有职工由劳动部门会同企业主管部门负责安置，职工也可以自谋职业。
凡因经营管理不善，造成严重亏损，不能清偿到期债务，达到破产条件的企业，依法实行破产。政府认为企业不能破产的，由政府帮助企业清偿债务，并从资金、税收等方面为企业提供恢复正常生产的条件。
破产企业的职工由劳动部门会同企业主管部门按照法律、法规的规定进行安置。为安排破产企业职工兴办的独立核算、从事第三产业的企业，经税务部门批准，自开业之日起，可享受劳动服务企业的税收优惠政策。
企业可以通过合并、兼、参股、控股、承包、租赁等形式，组建和发展企业集团。组建企业集团，须报自治区经委批准，并到自治区工商行政管理部门注册登记。
大中型企业可以实行投入产出总承包。

第五章 转变政府职能
第二十四条 为确保企业财产所有权，各级人民政府及其有关部门分别行使下列职责：
（一）考核企业财产保值、增殖指标，对企业资产负债和损益情况进行审查和审计监督。每年考核、审计一次。承包期终结进行全面考核、审计。企业财产保值、增殖指标的考核。由政府授权的经济管理部门会同国有资产管理部门和财政部门负责；企业资产负债和损益情况的审计监督
，由政府授权的经济管理部门会同财政、审计机关负责。
（二）根据国务院和自治区人民政府的有关规定，决定国家与企业之间财产收益的分配方式、比例或者定额。由政府授权的经济管理部门和财政、税务部门负责。
（三）根据国务院和自治区人民政府的有关规定，决定、批准企业生产性建设项目，本办法第九条规定由企业 自主决定的投资项目除外。基本建设项目由计委负责，技改项目由经委负责。
（四）决定或批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并、分立、终止、拍卖，批准企业的被兼并申请。企业的设立和终止由政府授权的经济管理部门和工商行政管理部门负责；合并、被兼并、分立由政府授权的经济管理部门审批；拍卖由国有资产管理部门负责；破产按《破产法》
有关规定报执行。
（五）依据国务院和自治区人民政府的有关规定，审批企业财产的报损、冲减、核销及进口的关键设备和成套设备或者重要建筑物的抵押、有偿转让；组织清算和收缴被 撤消、解散企业的财产，由政府授权的经济管理部门、财政部门和国有资产管理部门负责。
（六）依照法定条件和程序，决定或批准企业厂长的任免（聘任、解聘）和奖惩，由政府授权的经济管理部门负责。
（七）拟定企业财产管理法规，并对执行情况进行监督、检查。由国有资产管理部门、财政部门负责。
（八）维护企业依法行使经营自主权，保障企业的生产经营活动不受干预，协助企业解决实际困难。由有关行政执法部门负责，各级人民政府监督、检查。
第二十五条 各级人民政府应当采取下列措施，加强宏观调控和行业管理：
（一）制定、修改和完善本行政区域的经济发展规划和年度计划，调整产业结构和布局。行业主管部门应当根据规划、目标和布局，制定行业产业发展规划和政策措施。
（二）充分运用国家利率、税率、汇率等经济杠杆和价格政策，结合本行政区域的实际，调控和引导企业行为。
（三）以市场为导向，通过转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产和发展企业集团等形式，引导企业存量资产、产品结构和组织结构调整，实现资源合理配置。
（四）指导企业建立和完善内部管理制度，规范企业行为。
（五）推动技术进步，开展技术和业务培训，为企业决策和经营活动提供信息、咨询。
第二十六条 各级人民政府应当采取下列措施，培育和完善市场体系：
（一）生产资料市场。组建和完善钢材、木材、煤炭、机动车、机电设备、闲置设备交易等市场。自治区、行署、市、县、乡（镇）应当组建综合物资交易中心和专业批发市场。由计委会同物资管理部门组织实施。
（二）劳务市场。各行署、市、县（区）应当建立劳务、人才交流市场，承担企业人才交流、职业介绍、劳务输出、待业人员培训等。由劳动部门组织实施。
（三）金融市场。在扩大和完善资金拆借和短期资金市场的同时，扩大有价证券发行，发展中长期资金市场，建立和培育同业拆借市场、有价证券市场、商业票据贴现市场和外汇市场调剂相互配套的金融市场体系。由人民银行组织实施。
（四）技术市场。发挥我区科研院、所、大、中专院校及大中型企业的技术人才优势，组建技术市场，为企业提供技术引进、技术开发、技术交流、技术转让、技术课题承包和技术咨询等。由科委和经委组织实施。
（五）信息市场。积极开发信息资源，加速信息的社会化、商品化。发挥各部门、各地区现有信息网络、人员、设备、资源的优势，进一步健全信息机构，改善服务手段，建立健全覆盖全自治区、沟通国内外、分工合理、反映灵敏的信息市场体系。由统计部门负责实施。
（六）产权转让市场。为企业固定资产的出租、转让、拍卖、抵押提供服务。由政府主管部门负责实施。
（七）发布市场信息，加强市场管理，制止违法经营和不正当竞争。
第二十七条 各级人民政府应当采取下列措施建立和完善社会保障体系：
（一）养老保险。建立基本养老保险，企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。基本养老保险金，由企业按政府规定的比例，税前缴纳；职工个人按本人工资总额的2％缴纳。逐步完善基本养老金的物价补偿制度；企业补充养老保险，由企业从企业效益工资或奖励
、福利基金中按一定比例提取。个人储蓄性养老保险由职工按自愿的原则，按期交纳一定数额的养老储蓄金，直至退休。个人储蓄性养老保险由企业代为办理。
（二）待业保险。对企业的职工实行待业保险。保险的对象包括：转到社会的待业职工；终止或解除合同的职工；企业开除、除名的职工；因生产工作变化，双方同意解除合同的职工。不包括自愿停薪留职和辞职、自谋出路的职工。可以根据待业职工的数量及物价上涨和职工生活承受
能力等情况，适应调整待业保险金提取比例和筹集办法，保证待业职工的基本生活。
（三）建立和完善企业职工医疗保险、工伤保险和生育保险等保险制度。工伤和生育保险暂按自治区有关规定办理。逐步改革企业职工医疗保险制度。
第二十八条 减轻企业社会负担。
各级人民政府及其有关部门应采取积极措施，建立和完善与企业有关的交通、通讯、教育、医疗、安全、住房、供气、供热以及文化等方面的公共设施和公益事业，大力发展第三产业，建立健全城市社会化服务体系，逐步改变企业办社会的状况，减轻企业的社会负担。
各行署、市、县要根据实际情况建立和完善会计师事务所、审计事务所、律师事务所、职业介绍所、信息咨询服务中心、资产评估和劳动仲裁等社会服务组织和机构。
各级人民政府及其有关部门要支持企业将内部运输、医疗、保卫、学校、幼儿园、食堂、房产等设施和其他福利性机构转变为独立核算、自负盈亏的经营实体，由自我服务向开放式服务、社会化服务转变。

第六章 罚则
第二十九条 政府有关部门违反本办法，有下列行为之一的，上级机关应当责令其改正；情节严重的，由同级机关或者有关上级机关对主管人员和直接责任人员，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在国家和自治区指令性计划产品目录以外，追加指令性计划，并强令企业执行，或者硬性下达生产指标的；擅自限制企业生产经营范围的；违反国家定货合同的。
（二）在国家管理价格的产品目录外，擅自增加品种和干预、截留企业产品、劳务定价权的；行业主管部门和物价部门越权定价的。
（三）封锁、限制外地产品销售的；不按合同规定收购企业指令性产品的；对企业生产非指令性计划产品所需物资供应进行干预和垄断的。
（四）限制、截留企业进出口权的；限制企业直接参与对外商谈判的；限制和干预自营进出口企业与其他企业联营、扩大出口的；平调、挪用、挤占企业自主使用的留成外汇的。
（五）侵犯企业投资权的；拖延企业投资审批手续，影响企业生产性建设的；审批企业生产性建设项目投资，造成重大失误和损失的。
（六）截留或无偿调拨、硬性集中企业留用资金的；硬性规定企业各项生产性资金的比例、用途，影响企业生产经营和建设的；干预企业资产处置权的。
（七）干预或截留企业联营、兼并权的；阻止或强迫企业进行组织结构调整的；强迫企业合并、兼并、转产、联营造成损失的。
（八）干预或截留企业劳动用工、人事管理权的；硬性规定企业招工的时间、条件、方式、数量的；干预企业依法辞退、开除职工和解除劳动合同的。
（九）未依照法定程序和条件任免厂长、其他厂级领导或干预厂长行使企业中层行政管理人员任免权的。
（十）干预或截留企业工资、奖金分配权，硬性规定企业内部分配形式的；强令企业对职工进行奖励、晋级增薪的。
（十一）干预企业内部机构设置权，强令企业设置对口机构，规定人员编制和级别待遇的；非法对企业进行检查、评比、评优、达标、升级、鉴定、考试、考核的。
（十二）非法要求企业无偿提供人力、物力、财力的；非法向企业收费、集资、罚款的；对拒绝摊派和非法收费、集资、罚款的企业及人员进行打击报复的。
（十三）其他违反本办法规定，干预或截留企业经营自主权，侵犯企业合法权益的。
第三十条 企业违反本办法规定，有下列行为之一的，政府或政府有关部门应当责令其改正；情节严重的，分别追究厂长（经理）及其他厂级领导和直接责任人员的行政责任，给予经济处罚，并依法对企业给予相应的行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）自治区计委保证企业生产指令性计划产品所需主要物资、能源、运输条件，企业完不成指令性计划的；不履行合同的；长期托欠货款的。
（二）擅自提高国家直接定价的产品价格的。
（三）因决策失误，管理不善，导致建设项目不能按期投产的；投产后产品无销路，投资无效益的；资金运用不当，致使企业财产遭受损失的。
（四）擅自处置企业进口的关键设备、成套设备或者重要建筑物，给企业财产造成损失的。
（五）违犯国家法规和企业规章，擅自开除职工、解除劳动合同、辞退处罚职工的；在内部优化组合和竞争上岗中，不按规定和程序接受职工监督的；违反平等、公开、竞争的原则，聘用管理人员和技术人员的；滥用工资资金分配权的；工资调整分配方案和有关分配制度不提交职工代
表大会审议的；未经企业主管部门批准给厂级管理人员增发工资、奖金的。
（六）违反企业财务制度，以不提或少提折旧，大修理费，挂账不摊，虚报利润等手段，造成企业利润虚增或者虚盈实亏的。
（七）将折旧费、大修理费、新产品开发基金等生产性资金和处置生产性固定资产所得收入，用于发放工资、奖金和集体福利的。
（八）在企业合并、兼并、参股、联营、解散、停产整顿等组织结构调整过程中，因决策失误，管理不善或者使用非法手段处置企业财产，造成损失的。
（九）因经营管理不善，致使企业生产经营受到严重影响、财产遭受损失或企业破产的。
（十）生产制售假冒伪劣商品，给企业和消费者造成生命、财产损失的。
（十一）其他违反本办法规定，滥用经营权，造成企业财产损失或侵犯职工合法权益的。
第三十一条 阻碍厂长和各级管理人员依法行使职权的，或者扰乱企业秩序，致使生产、营业、工作不能正常进行的，由企业所在地公安机关给予治安管理处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任，公安机关接到企业报案后，应当依法及时进行处理。公安机关拒绝
履行或者不及时履行职责的，企业可以依法对公安机关提起行政诉讼。

第七章 附则
第三十二条 本办法原则适用于全民所有制交通运输、邮电、地质勘探、建筑安装、内贸、外贸、物资、农林、水利、科技等行业。
自治区行政区域内中央企业参照本办法执行。
第三十三条 本办法未尽事项，依照《条例》执行。
第三十四条 本办法发布前自治区人民政府制定的规章和其他规范性文件，内容与本办法相抵触的，以本办法为准。
第三十五条 本办法由自治区经委负责解释，并全同自治区有关部门组织实施。各地区、各部门按本办法制定实施措施。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。



1993年2月4日